文│杨静 赵军华 陈建新（农业部农业贸易促进中心）

内蒙古自治区是我国重要的奶牛养殖优势区和乳制品加工产区，奶牛存栏、奶类产量、乳品加工企业规模等均位于全国前列。近年来，随着国内饲料价格、人工成本的上升，国内外价差扩大，乳制品进口增速加快，对乳品产业稳定发展和提升带来不利影响。深入了解主产区乳业发展现状及进口增长，对乳业发展的影响具有重要意义。

一、内蒙古乳业发展现状

1.奶类产量波动下降，奶牛存栏量减少。自2008年中新自贸协定实施和“三聚氰胺”事件发生以来，内蒙古乳业正处于艰难复苏、重塑中。近年来，在乳制品消费需求增长较快的情况下，产量占全国近四分之一的最大产区内蒙古奶类产量出现两次下降。2013年由于大量散养奶户退出，规模化牧场又未能填补缺口，导致奶牛存栏量和牛奶产量均出现不同程度下降，当年全区乳品产量仅为778.6万吨。2016年，受全球奶业主产国原料奶价格下降影响，全国奶类产量3712.1万吨，同比下降4.1%，其中牛奶3602.2万吨，是当年7个减产产品之一，减幅仅次于棉花；内蒙古自治区奶类产量741.3万吨，同比下降8.7%，其中牛奶产量为734.1万吨。奶牛养殖数量降幅更大，2016年全区存栏量202.3万头，同比下降14.7%，比2012年的263.2万头减少了23.1%。

2.规模化养殖程度显著增加，奶牛单产水平显著提高。内蒙古于2009年出台《内蒙古自治区奶牛标准化规模养殖场（小区）建设规划纲要》，以规模养殖扶持资金为引导，吸引社会资本投入，推动奶牛规模养殖发展。2016年，全区荷斯坦奶牛存栏100头以上规模养殖水平超过80%，是2008年规模养殖比重的10倍多，高于全国平均水平32个百分点。奶牛养殖从一家一户散养为主转向规模化、标准化养殖，生产方式发生了根本性转变。根据生产性能测定，内蒙古自治区荷斯坦泌乳牛平均单产达到6.5吨以上，较2005年提高2吨；规模牧场单产达到7吨以上，部分已超9吨。

3.牛奶质量安全水平和品质大幅度提升。通过加强养殖场饲养标准化管理、运输车辆管理、产品质量检测力度，内蒙古自治区的牛奶质量安全水平和品质显著提升，目前规模牧场平均乳脂率在3.67%以上，乳蛋白率3.32%以上，细菌菌落总数小于10万/毫升，体细胞数小于30万个/毫升，营养和卫生指标均达到甚至超过美国、欧盟等奶业发达国家和地区水平。在农业部连续多年抽检中，没有检出违禁物质，质量安全合格率保持100%，也没有发生一起重大质量安全事件。

二、内蒙古乳业发展存在的问题

1.乳制品进口量大幅增长，主产区鲜奶收购价格和国产乳制品市场占有率双降。近年来，国内土地和劳动力成本刚性上涨态势无法逆转，包括牛奶在内的农产品价格居高不下。而自中新和中澳自贸协议签订以来，乳制品进口关税逐年递减，国内外价差拉大，乳制品进口量快速增加。2014年乳品进口量为193.6万吨，其中奶粉进口量达到历史峰值105.4万吨，是2008年的10倍；2017年前10个月已增至88.6万吨，折合液态奶相当于752万吨。除奶粉进口量快速增长外，鲜奶进口量增势迅猛也值得关注。2013年鲜奶进口量仅为18.5万吨，占乳品进口总量的11.6%；2016年进口量增至63.4万吨，年均增长50.9%，占乳品进口总量的29.1%。一方面，价差带来的奶粉大量进口对鲜奶收购价格形成压制。国际奶粉价格几乎为国内奶粉生产成本的一半，乳品企业为降低生产液态奶成本，使用进口大包奶粉作为原料，在进口产品的打压下，主产区原料奶收购价格不断下跌，2017年上半年生鲜乳收购价每千克平均为3.24元，低于2016年全年收购价平均值3.27元，比全国上半年收购价平均值3.71元低12.7%。而按目前的养殖成本测算，收购价至少达到3.5～3.6元才能维持正常发展，奶农盈利能力严重不足。另一方面，鲜奶进口量的增长导致国内牛奶新增消费市场被进口产品挤占，国产乳制品市场占有率由2012年的80.9%下降至2016年的72.7%，对乳品产业进一步发展壮大造成冲击。

2.乳品企业和养殖场之间利益联结机制不健全，国际奶价下跌时易出现“拒收”或“限收”现象。

多数乳品企业执行三套收奶标准，最低标准为国家标准，其规定了乳蛋白含量、菌落总数等数量基本要求，除此之外，还有更加严格的“内控”标准和“预警”标准，必要时就会启动。调研组发现，当国际奶价下跌时，企业为降低原料成本，往往会抬高收奶标准，减少从本地奶源收购的数量，而更多选择使用进口原料。尽管养殖场与企业之间签订了供奶协议，但由于大型乳品企业在市场中具有较强话语权和定价权，加之缺乏必要的利益联结机制，收购价格和收购标准仅由企业单方来决定，养殖场只能被动接受。一旦乳制品进口数量剧增，就会对本地奶源形成强烈替代关系，出现“拒收”或“限收”现象，奶牛养殖户“有奶卖不出”，给奶业持续稳定发展带来不利影响。据统计数据显示，2017年6月末，全区荷斯坦奶牛存栏128.1万头，同比下降13.4%，与最高峰时相比减少46%，已连续4年降至200万头以下。2017年上半年全区生鲜乳收购价每千克平均仅为3.24元。

3.环保成本投入较大，养殖场经营收益不断下滑，牧场数量快速减少。按照国务院“水十条”要求，到2017年所有养殖场必须配套建设粪便污水贮存、处理和利用设施。但目前多数规模养殖场粪污处理设施与环评要求差距比较大，已成为发展规模养殖的瓶颈。中小型牧场1头牛环保基础设施（不包括设备）投入至少1500元，大型牧场的投入更大。据估计，奶牛存栏量4000头以上的大型牧场一次性投入的环保设备就要400万元。养殖场在饲料等成本居高不下的情况下，还需支付额外的高额环保投入，面临进口低价奶粉的冲击时，只能通过减少牛奶产量和奶牛存栏量来维持生产。近年来，由于奶价低，大量养殖场亏损倒闭，仅呼和浩特市赛罕区就由2008年的274家减少至2017年的24家，严重影响主产区奶业稳定持续发展。

4.复原乳标识执行仍有漏洞，进口奶粉的市场流通监管制度不够完善。复原乳又称“还原乳”或“还原奶”，通俗来讲就是用奶粉勾兑还原而成的牛奶。尽管国家早就出台了《乳品质量安全监督管理条例》《国务院办公厅关于加强液态奶生产经营管理的通知》等规定，要求乳制品生产企业必须按照规定要求进行复原乳的标签标识，国家食品药品监督管理总局也在2016年出台了《关于加强复原乳标签标识监管的通知》，但仍有部分乳品企业使用奶粉生产复原乳，特别是在国际市场奶粉价格较低时这种现象更为突出。企业使用低价进口奶粉，或不在外包装标明“复原乳”字样，或不写明奶粉添加百分比，或含糊在配料中以“全脂奶粉”替代复原乳概念，或以极小字体写在不显眼的位置。另外，进口大包粉从境外进入国内市场一般需要7～9个月时间，再复原加工成婴幼儿配方奶粉、液态奶等，品质都难以与生鲜乳加工成的产品相比。但厂家只标注产品最后分装的日期，人为延长了产品的保质期，掩盖了产品主要原料大包粉的初始生产日期，对乳制品质量安全带来隐患。

三、对策及建议

1.在多双边谈判中加强对现有关税和支持空间的维护，开展乳制品特保措施的可行性研究。根据中新和中澳自贸协定，中方对自新西兰和澳大利亚进口的所有乳制品最终全部取消关税。鉴于乳制品是中方较为敏感的农产品，中方除争取到尽可能长的降税过渡期外，还设置了数量触发的特殊保障机制。考虑到新西兰的乳制品相对更有竞争力，中方对自新乳制品特保机制的触发水平相对澳更低。建议在中新自贸协定升级谈判中继续坚持特殊保障机制的执行期限不改变、税目数量和进口量触发水平不改变。另外，应加强对新西兰等乳品主要进口国乳品生产潜力和供应风险的监测跟踪和预警分析，开展乳制品贸易救济措施可行性研究，在国内乳业受到冲击和损害形势下适时启动，确保乳业健康发展。

2.合理确定奶牛养殖规模，推进种养结合的养殖模式。目前，2016年全国100头以上奶牛规模养殖比重已达到52%，在内蒙古自治区这个比重已超过80%。但我国原料奶生产成本高于欧盟和新西兰50%～100%，只能通过合理确定奶牛养殖规模，走种养结合的养殖模式才能有效降低成本，提高养殖效益。据统计，拥有500头左右奶牛的牧场通过种植国产苜蓿和青贮玉米，开发本土化的粗饲料资源，并辅之以部分进口苜蓿和混合饲料，能够降低奶牛养殖成本。同时，这些奶牛的粪便通过填埋还田，不仅对环境没有污染，还可以利用有机肥改善土质，提高土壤效力。因此，建议根据环境承载能力，合理确定奶牛养殖规模，配套建设饲草料种植基地，促进粪污还田利用。支持规模养殖场建设干清粪等粪污处理设施，提高粪污处理配套设施比例。建议继续加大粮改饲支持力度，降低养殖场饲料成本，提高国产乳品的市场竞争力。

3.优化乳制品产品结构，强化对复原乳标识的监管。目前，内蒙古自治区大中型牧场原料奶质量已接近或达到国际标准，整体上具备生产巴氏奶等低温奶的条件。乳品加工企业应主动适应未来国内市场消费需求变化，积极调整产品结构，调减“高温奶”，大力发展低温“巴氏奶”生产，为鲜奶生产寻找新的发展空间，促进原料奶销售多元化。同时，随着国内消费者的年轻化和饮食习惯的多样化，国内乳酪和黄油等其他乳品消费量快速增长，但新兴消费市场均被进口产品所挤占。建议进一步优化乳制品产品结构，发展国产乳酪、黄油等乳制品。另外，还需加强对复原乳监管，严格执行复原乳标识制度，实现进口奶粉渠道和用途可追溯，从源头上减少企业对进口奶粉的过度需求和依赖。建议修订《乳品质量安全监督管理条例》和《生乳》国家标准，进一步严格卫生要求，建立生乳分级标准体系引导优质优价。修订灭菌乳等液态奶产品标准，对原料使用做出更加严格的规定。制定发布复原乳检测方法食品安全国家标准，为复原乳监管提供依据。对存在不执行现有复原乳标识制度的违规行为要严厉查处，给消费者以知情权和选择权。