鲜明 顾志强 杜黎 郭淑岩 胡可 王春玉

卫生援外工作是我国外交工作的重要内容[1]。从20世纪60年代起，我国就对非洲开始了以派遣援非医疗队为主要形式的卫生援助。进入21世纪，我国进一步加大了卫生援助力度和创新援助方式。世界卫生组织（WHO）曾表示：“中国对全球卫生事业和世界卫生组织工作作出了重要贡献”[2]。但是非洲的健康水平和医院服务仍然是非洲社会经济发展的短板。2017年WHO年发布的相关报告指出，2015年非洲人均期望寿命仅为60岁（全球平均为71.4岁）、孕产妇死亡率为542/10万（全球平均为216/10万）、新生儿死亡率为28‰（全球平均为19.2‰）[3]，同时非洲的全民健康服务覆盖指数[4]为44，为全球最低，远低于全球平均水平（64）。美国皮尤研究中心（Pew Research Center）2013年在加纳、塞内加尔、乌干达、肯尼亚、南非、尼日利亚进行的调查结果表明，建立和改善医院及其服务与防治艾滋病位于非洲国家卫生领域需要优先决策的前两位，支持率都达到76%[5]。

2015年12月，习近平主席在中非合作论坛约翰内斯堡峰会上宣布，在继续派遣医疗队员基础上实施中非公共卫生合作计划，包括支持中非各20所医院开展示范合作，加强专业科室建设等[6]。截至2017年底，我国已与非洲15个国家建立了“对口医院”合作关系，完成了27所非洲医院的升级改造项目，同时积极支持西非国家成功抗击2014年的埃博拉疫情。2018年9月，中非合作论坛北京峰会召开，习近平主席宣布未来3年将实施健康卫生行动，重点援建非洲疾控中心总部、中非友好医院等旗舰项目；为非洲培养更多专科医生，继续派遣并优化援非医疗队；实施面向弱势群体的妇幼心连心工程等[7]。这进一步提升了中非友好医院在中非合作中的定位，标志着中非友好医院发展已全面进入新时期。为此，本文基于2017年12月对乍得、刚果（布）两国中非友好医院的实地调查，提出中非友好医院面临的困难和问题，以建设好、管理好和运营好中非友好医院为突破点，进一步推动中非友好医院的建设发展，提升受援国医疗服务能力，推动中国全面参与全球卫生治理，促进世界卫生组织“全民健康覆盖”目标实现。

1 调研对象与方法

1.1 调研对象

一是重点调研了中乍友谊医院和中刚友好医院，并与当地卫生行政部门进行了座谈。二是重点调研了与中国援乍得和刚果（布）医疗队工作情况。三是考察了当地的大学附属医院、国家级医院、区联合医院、区级医院各1所。四是拜会了我国驻乍得和刚果（布）的大使馆及中资企业。

1.2 调研方法

调研前制定了调研提纲。现场调研主要采取召开座谈会、查阅相关资料、实地走访医院科室和询问工作人员等相结合的方式完成。①与乍得卫生部秘书长等官员进行了深入交流；在中乍友谊医院召开了院长和医院管理层座谈会，查阅了医院年度报表和记录清单，实地走访了医院科室。分别与复兴医院（由法国医院管理集团机构管理）、区医院（Hopital De L’Union, District）院长及医生和恩贾梅纳市卫生局局长进行座谈。分别与中国援乍得医疗队、中国石油公司及中地海外公司进行了座谈。②与刚果(布)卫生部办公厅主任等官员进行了深入交流。在中刚友好医院召开了院长和医院管理层座谈会，查阅了医院年度报表和记录清单，实地走访了医院科室。参观了恩古瓦比大学医学院及其附属医院。分别与中国援助刚果（布）医疗队，中国路桥、北京住总、北京建工、中建、中水十三局等中资机构，刚果（布）华人华侨商会、亚洲超市等当地华人机构进行了座谈。

2 调研结果

中刚友好医院、中乍友谊医院均为我国援建的综合性公立医院，分别位于两国的首都地区，都有中国援外医疗队在医院工作，主要向当地患者提供基本医疗服务，有力改善了当地医疗卫生条件。

刚果（布）2016年的人口数量为462万[8]，中刚友好医院实际开放床位100张，拥有在编医师7名，设置14个科室，2016年门急诊量为5 588例次，入院患者1 296例，病床使用率为38%。有23名中国援外医疗队员在该院工作。

乍得2016年的人口数量为1 400万[9]，中乍友谊医院实际开放病床350张，拥有在编医师25名，设有29个科室，2016年及2017年上半年，门急诊量为3.29万例次，入院患者1.16万例，病床使用率达到63%。有10名中国援外医疗队员在该院工作。

总体上两所医院床位规模基本达到了我国二级医院基本标准，但医师数量、医院科室设置、设施配置差距较大。中国援外医疗队在两所中非友好医院的医疗服务中发挥着重要作用。同时两所医院在管理运营上主要存在以下问题，影响了中非友好医院整体功能的发挥。

2.1 日常运转经费严重不足

两所医院日常运转经费主要来源于政府拨款，受全球经济减速、国际原油价格暴跌等因素影响，政府对友好医院的预算大幅减少，且呈逐年下降趋势，有时会拖欠员工工资。中乍友好医院预算执行情况为2015年4亿西法，2016年2.25亿西法，2017年的预算没有执行，而中刚友好医院欠水电费450万西法。

2.2 缺乏后勤物资保障系统

基本药械主要依靠中方捐赠，难以满足临床使用需求。手术药械需要患者自行购买。基础医疗设备、器械缺乏维修，保养不善。中刚友谊医院虽然有CT机，但缺乏胶片，不能正常使用。同时由于设备使用不当、维护不到位或当地无售后服务，加之社会治安等原因，医院麻醉、手术、放射等大型医疗设备损坏后无法修复。

2.3 管理运营水平需要提升

医院院长由国家卫生行政部门任命，医院医生、护士和助理人员属于公务员，均由政府统一招聘、管理和发放工资，医院也未建立绩效考核和激励机制，医院及其院长无法有效调动医务人员的积极性和主动性。同时医院缺乏统计制度和信息系统，现场调研难以收集到所需数据。

2.4 市政基础设施建设滞后

两家友好医院供电、供水严重不足，经常出现停电、停水现象，严重影响设备的正常运转和手术操作。雨季时通往中刚友好医院的道路容易毁损，车辆无法通行，影响患者就诊和医院运转。乍得市政供水的水质不能满足中乍友好医院临床工作需要。

2.5 医疗队工作缺乏连续性

目前派驻中乍和中刚友好医院的医疗队分别由江西省和天津市的多家医院临时组建，每一批工作周期为1年～2年。由于派出周期较短和派出单位的变化，导致中非友好医院难以形成和实施针对当地需要的、可持续的学科建设规划。医疗队主要承担临床诊疗工作，难以参与医院管理。

综上所述，造成当前中非友好医院难以充分发挥作用的原因是综合性的，既有当地政府财政困难、社会治安等原因，也有医院内部管理不规范、人员不足等问题，在一定时期内受援方不具备独立运营友好医院的团队和能力。调查中，刚果（布）卫生部及中刚友好医院院长均表示，希望中方加强并参与医院管理工作，进一步提升医院管理能力和水平。我国驻刚果（布）大使馆也非常支持中刚友好医院建设和发展的改革探索，同意为未来中刚友好医院的设备维修配置专业人员，完善维保机制，协同国内援外医疗主管部门和医疗队派出省份共同解决援非医疗队存在的工作缺乏延续性等问题。

3 讨论与建议

3.1 完善多部门联动和协作机制

建议国家国际发展合作署、卫生健康委员会同有关部门制订对外援助友好医院试点中长期政策规划和国别援助指导意见，进一步明确外交、财政、商务、卫生、市场监管、教育等合作部门在此项工作中的职责，宏观指导、统一协调。其他部门应密切配合、优势互补，创新多部门联动和协作工作机制。

3.2 进一步加强医院规划和管理

中非友好医院是重要的中非合作平台，援外医疗队是我国卫生援助的重要力量，国家卫生健康委员会、国家国际发展合作署、商务部等相关部委和驻外使（领）馆应进一步加强援外医疗队和友好医院建设，充分发挥他们的作用。应加强与当地高层之间的交流沟通，根据当地政治、社会、经济和疾病状况，共同制定符合当地需要的友好医院发展中长期发展规划，有序构筑制度完善、政策明晰、运行高效的管理架构和工作机制，并实行目标考核。实践证明，中方单纯提供临床服务的援助方式难以适应未来中非友好医院发展的需要，中方应参与甚至主导医院的管理。援外医疗队作为政府间协议的具体执行者，应承担友好医院中方管理者的责任，在人、财、物等方面应有更多的话语权。医疗队队长应担任中方院长，队员可担任科室负责人。建议医疗队队长参照孔子学院中方院长享受岗位津贴[10]。在保持友好医院公立医院性质的前提下，探索建立“一院两制”经营模式和收费体系：即在公立医院致力于服务普通群众原则基础上，开设高端病房，为当地高收入人群、中资企业员工提供部分高端医疗服务、开展体检等，筹集资金用于补偿医院的日常运行，从而确保能够为更多的普通群众提供安全、有效、方便、价廉的医疗服务。

3.3 建设有影响力的临床重点专科

中非友好医院发挥作用的关键是能为当地提供高质量的医疗服务，解决当地医院不能解决的病症。建议参照我国《医疗机构基本标准》中二级综合医院的要求，进一步完善友好医院的科室设置和设备与设施配置。在此基础上，根据当地的常见病与多发病、紧缺专科和医疗技术条件，选择3个～5个临床专科作为早期切入点，通过持续建设，建成在受援国最有影响的特色专科，包括急诊和基本外科治疗及麻醉、传染病，如疟疾、艾滋病、结核等，以及骨与创伤、高血压、糖尿病、泌尿外科和血液透析等。在临床重点专科管理中推动实施绩效管理、诊疗指南，规范工作流程，调动双方医务人员的积极性，带动医院整体跨越式向前发展，提高援外医疗队和友好医院在受援国的影响力。

3.4 建立稳定可靠的药品耗材供应途径

非洲国家一直面临基本药物可及性的挑战，WHO指出，发展中国家只有51.8%的公共卫生部门和68.5%的私人卫生部门能够向患者提供基本药品。可用基本药品的价格往往数倍于国际参考价。因此，获取基本药品，尤其是慢性病药品，依然令发展中国家的低收入家庭望而却步[11]。本次调查也发现，友好医院严重缺乏基本的药品、器械和耗材储备，严重影响了友好医院作用发挥。以中刚友好医院为例，建议按照中刚友好医院学科建设规划和实际诊疗数量，制定相应的药品耗材需求清单，作为中国援助刚果（布）药品耗材的主要参考依据，如为中刚友好医院配备CT使用的胶片等。协助中刚友好医院探索建立药品耗材采购的商业化运作模式，建设稳定可靠的药品耗材供应途径。支持和协助国内制药企业积极参加世界卫生组织药品资格预审规划、投资非洲国家设立医药企业、参加非洲国家政府采购等，帮助非洲国家提高基本药物的可及性。

3.5 整建制派出援外医疗队

改变现行的援外医疗队员由各家医院分别选派、共同组建的模式，将既往单纯的临床工作和友好医院的管理工作统一授权一家医院牵头独立开展。明确任务目标，充分发挥派出医院的自主权，选派语言沟通流畅、管理经验丰富、医疗水平精湛的人员担任友好医院的院长和医疗队队长，遴选优秀的管理人员和临床专家组建援刚医疗队，进一步改善援外医疗队待遇。引入志愿服务项目，即中方在援外资金项下，选派志愿单位、人员到受援方从事公益性服务。

3.6 完善人力资源开发合作项目

为当地留下一支“不走的医疗队”一直是援外医疗队工作中的一项重要任务，结合本次调查情况看，目前应为受援方制定“长短结合”的人才培养计划，提供学历学位教育、中短期研修、人员交流以及高级专家服务等项目；国内医学院校与受援国医学院建立长期的医学生培养交流机制；将友好医院作为受援国医学院医学生实习基地；合同雇佣在中国和当地培养的医学毕业生在中非友好医院工作，致力于未来友好医院在不依赖中方医务人员的前提下能够正常运行。

3.7 加强对援外医疗和友好医院宣传

在驻外使领馆的领导下，援外医疗队和友好医院要注重总结援外医疗工作经验，收集数据和案例，主动加强与当地高层、媒体、社区的联系，积极撰写稿件，及时宣传友好医院的医疗成果、社会责任和工作成效。结合全球卫生主题日、当地节庆日等，主动开展义诊、捐赠。积极参加社区活动，扩大友好医院对外联系。借鉴“光明行”活动经验，结合当地卫生需求，国内选派技术精湛的专科团队到友好医院开展短期巡诊，初期可主要关注手术科室，以帮助友好医院提升其在当地的影响力。