“管”也不是，“放”也不是

农村盖个房，需要17个部门审批;村民盖个章，要跑乡里好几次;环保督查要求清零禽类养殖场，到头来变成了建设 “无鸡村”“无鸡镇”……一些农村干部感到工作氛围过紧、变僵，纷纷呼吁为基层“松绑”。

另一方面，在上级部门对村级管理较为松散的地区，村干部胡作非为的乱局，基层发生的微腐败案件，大部分也与上级部门监管失职有关。

乡村治理该“管”还是“放”?专家表示，破题的关键在于以村级组织为中心管放结合，提升村级治理能力，谋求组织振兴。

“到了乡镇政府不知该上哪个办公室，不知该找哪个人。”有群众反映，一些村庄离乡镇政府较远，为盖一个村章，要往返几十公里。有时遇上乡镇管公章的人员不在办公室，还要多跑几次。

除了“村章乡管”“村财乡管”等“强代管”，上级的其他种种“强管理”都让村干部和村民无所适从。西北地区某村的村民吐槽：“本来是不让搞禽类养殖场，但上级政府抓得紧，一只鸡都不让养，现在我们村都听不到鸡叫声。”

同时，上面对村里的一些制度规定让村民很无奈。有网友表示，一事一议制度，百姓很想执行，但流程很烦琐：“这材料那材料，一个小工程都要设计、招投标、做决算，费用基本都花在前期和后期上，村集体根本负担不起。”“路该修的没修，公厕该建的没建……一事一议基本成了口号。”

一管就僵的问题，能否靠放权迎刃而解呢?一些地方的村民告诉半月谈记者，由于缺乏对村级垃圾处理的管理办法和细则，村里的垃圾往往是河边撂、路边扔、坡上堆，然后等着一场大雨过后，河水上涨，把垃圾冲走。

对此，当地村干部也有不得已的苦衷：“镇上不牵头，不考核，没有充足资金支持，我们村集体经济又很薄弱，只能对这种乱倒垃圾的现象睁一只眼闭一只眼。”

乡村自治，卡在哪儿?

半月谈记者在采访中发现两种针锋相对的观点：一些基层干部认为，上级部门管束过多，容易给大家干事创业的积极性“泼冷水”，造成“一管就僵”。另一部分人则认为，对村级组织应当加强管理，建章立制，“放”则不利于村级组织有序运行。

长期从事三农研究的全国人大代表谢德体认为，村级出现“一管就僵，一放就乱”的不正常现象，根本在于我国乡村自治能力仍然匮乏，具体体现在简单粗暴的管理思维上。谢德体说，加强监管原本是为了让村级组织运行更加规范，放权“松绑”的出发点则是给农村增加更多活力，但实际操作中，工作做得不实，造成效果有限，老百姓的获得感缺失。

一些村干部反映，基层工作的“泛行政化”倾向对村里自治力提升有很大影响。大量工作在基层落实，各种事务、考核让他们疲于应付，工作趋于简单粗暴。

值得注意的是，一些村干部对于如何提升乡村自治能力存在本领恐慌。一名任职已有10年的村支书坦言，许多村干部还没有完全跟上新时代的节奏，导致村务治理能力明显滞后，一定程度上存在对上级部门的过度依赖。

组织振兴关键靠做强支部

当前我国村级治理水平与实现乡村振兴的目标仍不相适应，亟待进一步提升。

专家表示，现在村民委员会决策有“四议两公开一监督”，程序比较健全，乡镇政府应该进一步加强监督和规范引导，做大做强村级组织提升自治能力和民主程度，而不是把公章、村财政等作为农村治理的“牛鼻子”。

谢德体认为，实现乡村振兴、提升村级治理能力首先要靠组织振兴作保障，只有村党支部领导班子的能力强了，提升村级治理水平才不是一句空话。谢德体建议加大引入本土人才的力度，创造机会让更多能人拥有施展抱负的空间。

提升乡村自治力，还需要建立容错纠错机制，给真正能干事、愿干事的干部营造更加宽松的工作环境。党的十九大代表、重庆市开州区长沙镇齐圣村党委书记熊尚兵说：“现在有些干部上级给项目也不敢接，怕做错事受处分。我们倡导担当精神，不能让真正愿意干事的好干部蒙冤受屈。”

党的十九大报告提出，加强农村基层基础工作，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。专家建议，村民自治要有法律法规、村规民约等规章制度作保障，在村级组织去“行政化”方面发力，让基层自治组织回归群众性和自治性。

(据半月谈网 作者：周闻韬 李浩)

模式一：政经分离

【专家推介】中国社会科学院农村发展研究所研究员李国祥

农村集体经济发展壮大后，需要按照市场经济规律运行，只有跟乡村自治组织分开，集体经济才能得到更充分发展；与此相对应，基层自治组织只有将经济职能剥离以后，才能更专业化、精细化，给村民提供更优质的服务。

广东佛山南海区、浙江温州等地的政经分离是一个非常有意义的基层治理实践。通过经济组织与自治组织分离，两者分别履行各自的职能，理顺了组织之间的职责关系。这种模式对于发达地区破解外来新增人口带来的基本公共服务与经济收益分配的矛盾，也是一种有益的探索。

模式二：监委会

【专家推介】山东大学教授王忠武

支委会统领、村代会定事、村委会办事、监委会监事，山东济南市章丘区“四会管村”做到了领导权、决策权、执行权和监督权“四权”的合理分配和有效结合，实现了民主选举、民主决策、民主管理、民主监督“四民主”的责任落实和有机统一。

目前，全国许多村庄都建立了村务监督组织，浙江、山东、安徽、福建、河南、四川、宁夏等省份还下发了专门规范性文件。村务监督委员会这一村级民主自治新模式有效破解了村务监督难和制度落实难两大难题，从制度层面构建责权明晰、分权制衡的乡村现代治理机制，让群众明白，还干部清白。

模式三：议事会

【专家推介】成都市委党校教授刘益飞

作为统筹城乡发展的 “样板”城市，成都市成立村民议事会探索推进民主政治建设，充分调动了群众参与社会治理积极性和主动性。撬动群众参与治理的热情，普通党员带头尤为重要。未来，议事会应“盘活”基层党建资源。

顺应乡村之变创新乡村治理

从房舍田园到农作方式，从“面子”到“里子”，中国乡村正在发生历史性的嬗变。只是不同的人有不一样的感知罢了。城里人看乡村，那是寄托乡愁的地方，是周末假日采摘休闲的去处，是吸一口好空气、吃一顿土菜美味的后花园；站在农民自身角度看乡村，这些年乡村的基础条件大变样了，但乡村的人气没落了，有的农村人带着集体成员股份权和财产性收益进城了，有的办起了家庭农场，有的如候鸟般在城乡之间辗转。

乡村嬗变的主要特质表现为农业生产从传统向现代转型，农村社会从封闭向开放转变，城乡关系从割裂向融合转化。每年有1000万农村人口脱贫，有超过1000万农村居民市民化，2017年返乡下乡创业创新人员达到740万人；过去主要是农村向城市流动，现在呈现出双向流动的局面；乡村价值得到进一步释放，农村生态观光、休闲旅游、健康养生和电子商务等，催生出大量的新产业新业态；东部一些村庄越长越大，如同一座小城市（譬如江苏华西村、浙江花园村等）；而在中西部，一些传统村落正在消亡，有的则处于产业“空心化”、农户“空巢化”、人口“老龄化”的状态。

“世异则事异，事异则备变。”变革中的中国乡村，无疑对乡村治理提出了新课题。如何在实施乡村振兴战略中，把握乡村发展机遇，激发乡村发展活力，促进农业全面升级、农村全面进步、农民全面发展？需要我们因时而变、因势而变，顺应历史发展方向，遵循乡村自身演进规律，健全和完善乡村治理体系。

乡村之变呼唤治理理念之变。“治大国如烹小鲜”，这是老子所倡导的治国理念。对一个具体地域而言，如何实现良治一般可分为自治与他治两种方式，就方法而言，有经济手段、行政手段和法律手段等。传统中国社会中的乡村，正如费孝通先生在《乡土中国》一书中所描述的，充满了自治色彩，传统乡村的封闭性、地缘性与自给性决定了皇权向乡村渗透的有限性，这为乡村自治的发展和壮大提供了基础，陈忠实笔下的白嘉轩、鹿子霖对白鹿原的治理对此作了生动的阐释。近现代以来，随着国家政治结构的剧烈变迁，国家权力不断渗透到农村基层，外在力量的治理改变了原有的乡村秩序，直到20世纪80年代，村民自治得以推行。当前，在乡村治理理念上，我们有必要来一次重新认知，就是要由“为民做主”向“由民做主”“与民共建共治共享”转变。这就要求我们坚持农民治理主体地位，重新审视政府与乡村社会的关系，革除基层政府管得多又管不好的积弊，规范乡镇对村民自治的指导和监督，乡镇政府的指导和监督行为应当依法进行，不得将指导与被指导关系异化为领导与被领导关系；“村里事，大家办”，开展形式多样的群众协商，促进群众在乡村社区治理、基层公共事务和公益事业中依法自我管理、自我教育、自我服务、自我监督；适应城乡人口双向流动趋势，不断完善民主议事制度，探索户籍村民和非户籍常住村民共同参与民主管理的有效途径，以村务公开和民主理财为重点，切实保障农民群众的决策权、参与权、知情权与监督权。

乡村之变催生治理体系创新。当前，我国乡村治理环境发生重大变化，既有诸多有利条件，也面临着不少急需破解的难题，如何实现农村基层在经济治理、政治治理、文化治理、社会治理、生态文明治理上五位一体协同推进，必须以党的十九大提出的“三治”结合为引领，着力构建以党的基层组织为核心，以村民自治组织为载体、以法治为保障、以德治为基础的乡村治理体系，确保农村社会安定有序，农业发展欣欣向荣。要坚持和完善村民自治制度，激发内生动力，提升乡村自我管理、服务和监督水平，把乡村自治和“能人治村”有效地结合起来，让乡贤在参与村民事务决策、解决农村矛盾纠纷中发挥更多的作用，发挥好村规民约在乡村治理中的积极作用；要以法治为保障，加快涉农立法速度，加快完善乡村法律服务体系，加大普法力度，推动基层干部群众形成信法、学法、用法的思想自觉，推进平安乡镇、平安村庄建设，开展突出治安问题专项整治，加强农村司法所、法律服务所、人民调解组织建设，推进法律援助进村、法律顾问进村；要以德治为支撑，大力推进农村精神文明建设，弘扬优秀传统文化和文明风尚，培育弘扬社会主义核心价值观，大力提倡推广移风易俗，褒扬善行义举、贬斥失德失范，营造风清气正的淳朴乡风。

乡村之变要求坚持强化农村基层党组织核心地位不动摇。乡村自治并不是自由散漫、任意而为，越是自治，越要强化党的领导，党的领导是实现乡村治理现代化最根本的保证。要打造千千万万个坚强的农村基层党组织，培养千千万万名优秀的农村基层党组织书记，把加强党的领导和党的建设、巩固党的执政基础作为贯穿乡村善治道路的一条红线；要根据党员从业结构的变化和党员流动频繁的特点，探索“村企联建”“合村共建”“支部+协会”“产业党支部”等党建模式，确保基层组织覆盖到农村各类经济和社会组织；要针对农村党员教育存在制度不严、方式陈旧、内容单一等问题，建立农村党员远程教育网络终端，切实提高农村党员干部的治理能力和水平；坚持问题导向，扎实推进抓党建促乡村振兴，加强村级换届选举监督，依法打击“村霸”及宗族恶势力，专项治理农村“小官大贪”和脱贫攻坚中出现的“微腐败”，把乡村治理和服务群众有机结合起来，建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的现代乡村社会治理体制。