丁秀棠

(北京教育科学研究院，北京 100036)

独立学院是我国在高等教育大众化和市场化的大背景下自发产生的一种新型高校*①陈学飞、王富伟、阎凤桥等：《独立学院地方性发展实践的政策启示——基于浙江省独立学院的实地调查》，《复旦教育论坛》2011年第1期，第56-60页。，是我国高等教育特有的一种组织形式，是公办高校结合市场机制的产物*②④王富伟：《组织形式的创立及制度化困境——组织场域中的中国独立学院演变史》，北京大学2013年博士后出站报告。。这种组织形式于20世纪90年代初率先在一些省份以民办二级学院的形式出现，2000年前后从江浙一带迅速扩散至全国各地。2003年4月，教育部出台《关于规范并加强普通高校以新的机制和模式试办独立学院管理的若干意见》(以下简称“8号文”)，正式以“独立学院”之名对各类民办二级学院进行规范，当时独立学院已增至360所。2008年2月，教育部出台《独立学院设置与管理办法》(以下简称“26号令”)，对独立学院的设置标准与规范发展进一步提出要求，并规定办法施行之日起五年内进行规范考察验收。五年过渡期之后，经过规范、调整，部分独立学院停办或转设为独立的民办本科高校、回归母体公办高校或转设为公办普通高校等，由此，独立学院数量不断减少，从2008年的322所降至2017年的265所*③数据来源于教育部历年的《教育发展统计公报》，2018-05-20，http://www.moe.gov.cn/s78/A03/ghs_left/s182/moe_633/。。

独立学院从产生、迅猛发展转而逐渐减少，其演变受诸多因素尤其是政策的影响。从起源角度看，全国独立学院的产生主要受以下因素影响：高等教育供不应求，财政性教育经费短缺，民办高等教育规模发展不足且层次较低，高等教育“扩招”政策需求，公办高校、私营企业、地方政府和学生家庭等相关主体的利益诉求等*②④王富伟：《组织形式的创立及制度化困境——组织场域中的中国独立学院演变史》，北京大学2013年博士后出站报告。。在不同地区和学校，独立学院产生与发展的具体原因、背景都存在差异，其组织变迁过程也受到区域政策、资源和治理等诸因素的影响，从而形成独立学院发展的区域性特征。本文以北京市为例，追溯区域性独立学院起源的背景，分析区域性独立学院的发展特征，探讨在国家整体制度环境下独立学院未来发展变迁的区域性路径，以期为独立学院的政策推进提供区域性解决思路。

一、独立学院起源的区域性背景

北京独立学院的诞生有其特殊的背景，包括区域高等教育资源的丰富性与总量控制目标及由此带来的限制性背景因素、政府将独立学院作为高等教育体制改革突破口的政治意图性背景等。

(一)区域高等教育资源的丰富性与总量控制

北京的高等教育资源相对丰富，无论是高校数量还是教育质量都位居全国前列。2003年，北京高等教育毛入学率便已达52%，率先进入高等教育普及化阶段。“十五”以后，北京高等教育进入注重质量的内涵式发展阶段。2004年北京市教育大会发布的《关于实施首都教育发展战略 率先基本实现教育现代化的决定》和《首都教育2010发展纲要》都明确指出，2010年北京高等教育事业发展的目标是“高等教育健康协调发展，规模稳步扩大，各类高等教育在校生总量控制在120万人左右”。一直到“十三五”时期，北京高等教育始终强调控制规模，注重内涵与质量发展。北京这一高等教育资源状况与总量控制的区域性高等教育发展目标与定位，对本区域独立学院的数量和整体规模均产生了限制性影响。

(二)加大高等教育办学体制改革的力度

作为公办高校与市场机制相结合的高等教育发展“第三条道路”，独立学院介于公办高校与纯民办高校之间，办学体制属于“混合型”，同时兼具公办和民办机制的优势。从理论上看，相比纯民办高校，独立学院因其依靠公办高校品牌声誉更容易获取家长、社会的信任，在招生、就业等方面更具市场竞争力；相比公办高校，独立学院凭借体制和机制相对灵活的特点，在公办高校难以突破的办学效率和创新灵活性等方面具有一定的优势。对北京而言，举办独立学院主要是将其作为深化高等教育办学体制改革的突破口，作为改革的“试点”。在2004年举行的北京市教育大会上，时任市教委主任耿学超在讲话时指出，市政府关于北京市市场经济发展情况的报告提到教育和卫生体制改革滞后问题时强调：办学体制改革还得加快速度[注]耿学超：《关于北京民办教育发展的思考》，在北京市教育大会上的讲话，2004年12月。。《关于实施首都教育发展战略 率先基本实现教育现代化的决定》和《首都教育2010发展纲要》都要求深化办学体制改革，前者规定“有条件的普通高校可与社会力量合作，采取多种形式举办独立学院”，后者明确要“设置10所左右独立学院”。因此，北京的独立学院更多担负着深化高等教育办学体制改革的任务，这是其产生的主要区域性政策动因，也影响着其后来的形态和发展。

二、独立学院发展的区域性特征

组织诞生的外部环境直接影响组织发展的模式。北京的独立学院产生与发展的主要因素有别于其他地区，具有自身的区域性特征，主要体现在以下四个方面。

(一)组织数量少且规模偏小

北京高等教育资源丰富，加上高等教育早已迈入普及化阶段以及2014年以来非首都功能疏解与人口控制等要求，决定了北京不可能大规模发展独立学院，因此，北京独立学院数量有限，办学规模均不大。自2004年至今，北京仅有5所独立学院[注]分别是成立于2004年的首都师范大学科德学院(以下简称“科德学院”)、北京工商大学嘉华学院(以下简称“嘉华学院”)，成立于2005年的北京工业大学耿丹学院(以下简称“耿丹学院”)、北京邮电大学世纪学院(以下简称“世纪学院”)，成立于2008年的北京第二外国语学院中瑞酒店管理学院(以下简称“中瑞酒店管理学院”)。。从独立学院建立以来历年的计划内招生数、在校生数来看，5所独立学院中年招生数最多的为1 500人，即所有的独立学院在校生数都不超过6 000人。办学10多年来，在校生数最多的是耿丹学院，2014年曾达5 749人，2017年则降至5 150人；其他4所独立学院2017年在校生数分别为4 925、4 304、3 887和3 267人[注]数据来源于北京市教委发展规划处《2017/2018学年北京市教育事业统计资料》。。相比其他省市，北京的独立学院组织规模属于中等偏小，这势必影响其一系列的组织行为，包括培养目标、专业设置、生源结构和收费标准等。

(二)组织类型单一，均属于“民办型独立学院”

从组织类型来看，独立学院形态多样。根据公办高校与市场机制结合的不同方式，学界通常将独立学院划分为“公办型独立学院”和“民办型独立学院”两种，都是利用市场价格机制从作为高等教育消费者的学生家庭中收费办学，但前者在学校组织内部没有私营的市场主体参与[注]王富伟：《组织形式的创立及制度化困境——组织场域中的中国独立学院演变史》，北京大学2013年博士后出站报告。。北京5所独立学院均成立于2004年以后，按2003年“8号文”的相关规定建立，由公办高校与社会力量[注]社会力量指企业或个人，若是个人，会先成立教育发展中心之类的机构，再与母体公办高校签订合作办学协议。进行实质性合作。5所独立学院的注册资金都是1 000万元，皆由合作方以货币形式出资。因此，从组织类型来看，北京的独立学院都是新型的“民办型独立学院”，这种组织类型相对单一的区域性特征，有利于制定和推行独立学院组织变迁的统一政策。

(三)专业独立性加强，依赖于母体高校的程度降低

“8号文”规定：“独立学院的专业设置，应主要面向地方和区域社会、经济发展的需要，特别是要努力创造条件加快发展社会和人力资源市场急需的短线专业。” 北京的独立学院成立时，教育行政部门也要求“充分利用现有的优质高等教育资源”，这从各独立学院专业设置的演变能看到其依托母体高校优势设置专业的踪迹。北京市政府教育督导室会同市教委形成的《2009年北京市独立学院办学状况督导报告》称：“各独立学院依托母体学校的优势专业，主动适应首都社会需求设置和建设专业。”但随着内外部资源环境与市场的变化，北京的独立学院在办学过程中都对专业进行了不同程度的调整，以逐渐减少对母体高校的依赖，进而形成自身的特色。独立学院在专业设置方面的变化，既体现了组织对不断变化的内外部资源环境的适应，也影响着独立学院与母体高校之间的关系，即独立学院对母体高校的资源依赖程度进一步降低并进入组织发展的新阶段。

(四)内部控制与治理结构不断演变

作为公办高校与社会力量合作的“混合所有制”组织，独立学院的内部控制与治理涉及公办高校、社会力量和独立学院等不同主体之间的互动，如何建立有效的治理结构和治理机制显得非常重要，这也是独立学院为实现学校办学理念和目标而作出的一种制度安排[注]龚山平、斯荣喜：《独立学院法人治理及管理机制创新》，《教育发展研究》2007年第6期，第27-29页。。考察独立学院内部控制与治理结构，需要分析决策、执行、监督机构成员构成与来源，以及相关职能的实际运行状况等。北京5所独立学院都依据法律规定制定章程，决策机构成员来源与构成也皆具有合法性。目前，5所独立学院的董(理)事长都是由合作方(出资方)代表担任，其中耿丹学院四届董(理)事长中有两届曾经由母体高校退休校长或社会外部人士担任。法人代表方面，有3所独立学院由合作方(出资方)代表担任，2所独立学院由申请者(母体高校)代表担任。而作为执行层的院长一职，在成立时有4所独立学院院长由母体公办高校委派，但目前只有1所独立学院院长由母体高校委派，1所独立学院院长来自母体高校退休人员，其他3所独立学院院长则主要由合作方(出资方)负责聘任。从这些方面的变化中发现，独立学院与母体高校之间的关系也在发生演变。独立学院与母体公办高校之间越来越呈现出一种“弱关系”，母体高校缺乏实际控制独立学院的“抓手”。多数母体高校靠学校一名副校长的“联系”机制很难深入到独立学院内部了解情况，而独立学院在利用母体高校资源方面的难度也会加大，双方的沟通、协调成本增加。近年来，随着国家对民办高校党建工作的愈发重视，北京5所独立学院的党委书记已全部由母体高校委派，但由于党建工作基础薄弱，如何充分发挥党组织的作用还有待探索。在实际运行中，独立学院的内部控制与治理非常复杂，单靠法律和规章制度还无法解决，如实际控制权的掌握是申请者、合作方与办学者等在权力认知基础上通过各种互动策略逐渐形成的；不同的独立学院呈现不同的形态，对组织发展和变迁也会产生不同的影响。

三、独立学院发展面临的区域性问题

(一)招生计划缩减，生源结构变化，招生面临困难

2014年以来，随着非首都功能的疏解、《北京市新增产业的禁止和限制目录》[注]目录规定不再扩大高等教育办学规模、不再新设立普通高等学校、高等学校不再新增占地面积。及《北京“十三五”时期教育改革和发展规划(2016—2020年)》中“城六区高等教育不再校内扩建”等政策的实施，北京独立学院发展受到的外部环境制约越来越多，2013年始招生数逐年下降。一方面，北京市高考生源数量的持续下降造成独立学院招生更加依赖京外生源；另一方面，首都人口控制政策要求降低外地招生比例，这让独立学院遭遇双重打击。2014年，北京的独立学院尚有4所完成招生计划，到2016年，5所独立学院均未能完成招生计划，有的完成率甚至不足90%，主要源于京籍生源不足。据统计，2017年，北京5所独立学院计划内在校生数共21 533人，其中京籍生源占37.92%，较上年的43.61%有较大幅度下降，陷入了招生困境[注]数据来源于北京市教育委员会2017年和2018年的《教育事业统计资料》。。

(二)收费不断增长，专业收费偏高，造成新的生源压力

在招生规模受限的情况下，独立学院要增加办学经费只能提高学费标准。目前，北京的独立学院学费标准已整体偏高，如2014年，科德学院、嘉华学院和中瑞酒店管理学院[注]自2008年开始招生以来，中瑞酒店管理学院学费标准始终没变，一直是3.98万元/学年。的学费达3.98万元/学年，科德学院和嘉华学院学费年增幅超过25%，连续三年每年提高1万元，到2017年，多数专业的学费达6.98万元/学年；耿丹学院和世纪学院的学费标准增幅也较快。整体来看，北京5所独立学院学费标准大大高于其他省(市、区)，加上相对较高的生活成本，给受教育者家庭带来了不小的经济负担。不断提高的学费标准在增加学校办学经费的同时潜伏着相应的危机，如对生源结构产生了影响，具有支付能力和支付意愿的学生数量不断减少，从而对独立学院形成新的生源和办学压力。

(三)办学条件等难以满足规范设置标准，导致转设困难

“26号令”规定“独立学院的设置标准参照普通本科高等学校的设置标准执行”，要求“不少于500亩的国有土地使用证或国有土地建设用地规划许可证”。在独立学院规范验收中，这是一项硬性要求，而北京5所独立学院中占地面积达到500亩及以上标准的只有2所，学校自有占地面积达到500亩及以上标准的仅1所。2013年始，有独立学院提出转设为民办本科高校的申请，但由于资产过户税费较高、学校占地面积不达标等问题，转设工作一直被搁置。鉴于首都“疏非控人”的形势以及土地资源稀缺、价格高昂等因素，北京的独立学院几乎不可能再扩大办学面积。在面对教育部规范验收时如何处理该类问题，是北京的独立学院需要面对的区域性问题。

四、独立学院可持续发展的区域性政策思考

2018年6月，教育部等十三部门联合印发《民办教育工作部际联席会议2018年工作要点》，提出要“制定独立学院规范发展的举措。修订教育部第26号令，研究制定独立学院发展的路径和政策。”由于不同区域独立学院具有自身的特点，建议结合区域独立学院的发展特征与面临的区域性问题，寻求更为合理的区域性独立学院发展路径，以确保区域独立学院的健康及可持续发展。

(一)回归作为高等教育办学体制改革“试点”和“突破口”的政策本意

对政府而言，北京5所独立学院在创建时更多肩负着办学体制改革的任务，即政府希望在市场经济发展过程中教育体制改革能够“跟上来”，而不是始终处于滞后状态。体制改革需要相应的配套政策，甚至是政策倾斜和政策突破。然而，自独立学院成立以来，地方政府并未给予其办学体制改革方面特别的政策支持。独立学院作为“混合所有制”形式，并非完全的市场化运行，而是嵌入在不同体制、在逻辑冲突中艰难运行，既嵌入在社会主义政治体制中，又嵌入在市场经济体制中。用科尔奈的观点看[注]雅诺什·科尔奈著，张安译：《社会主义体制：共产主义政治经济学》，中央编译出版社2006年版，第86-87页。，前者倾向于通过行政命令的方式来协调关系，后者倾向于通过契约和市场交换等货币化关系来协调关系。相关群体遵循不同的运行逻辑，导致彼此之间的逻辑冲突。要解决这种嵌入双重体制所带来的冲突，关键在于政府部门要尽量减少行政命令，赋予独立学院更多依据市场规律运行的办学自主权，如在招生计划方面，完全可以在北京整体高等教育系统内部进行协调，依据独立学院办学条件核定办学规模，并允许独立学院自主设定本地与外地生源的比例。解决独立学院面临的生源危机，是政策首先需要突破的着力点。

(二)顺应组织变迁需要，在转设上给予区域性政策支持

目前，北京5所独立学院与母体高校的关系已经演变成为一种“弱关系”，这种弱关系在外部政策导向与组织场域变化(独立学院转设数量增多且转设效果不错)的情况下，更容易导致组织变迁，即独立学院开始考虑转设问题。因此，对有些独立学院而言，转设已经成为组织变迁的需要。2018年，北京重新启动独立学院转设工作，但因受办学场地不达标、独立学院与母体高校“分手费”等问题的困扰而步履维艰。鉴于北京的区域性特点，在有些硬性条件方面(如占地面积需达500亩及以上)，建议由当地教育行政部门向教育部提出特别申请，只要其他条件符合转设要求，在占地面积方面应给予特别政策。

(三)在分类管理基础上，加大政府扶持力度，摆脱学费困境

2016年新修订的《民办教育促进法》明确规定：“民办学校的举办者可以自主选择设立非营利性或者营利性民办学校。”随后国家和地方政府相关部门都开始着手制定民办学校分类管理的配套制度，对两类学校实施差别化扶持政策。对于非营利性民办学校，通过政府补贴、政府购买服务、基金奖励和税费减免等方式加大支持力度。受区域环境所限，北京的独立学院组织规模偏小，单纯依靠学费收入容易导致办学经费的紧张，且会对生源带来各种限制。因此，建议在分类管理的前提下，政府加大对独立学院的财政支持力度，增加独立学院的办学经费，让独立学院不再单纯依靠提高学费来摆脱办学经费不足的问题，从而引导独立学院进一步提高办学质量，办出区域特色进而形成品牌。