蒋晓燕

摘要：全面预算是企业在战略规划和预测、决策的基础上，在特定期间进行资源配置和经营活动的详细安排，是企业经营过程中最重要、最有效的内部控制制度。本文根据笔者所在高速公路企业全面预算管理实践经验，对于国有高速公路企业的全面预算管理体系的构建提供部分参考。

关键词：高速公路企业；全面预算管理；体系构建；内部控制

全面预算是将企业经营活动向预定目标引导的有效工具，通过预算，企业管理者可以事先规划未来经营期内可能发生的事项，减少内外部环境不确定性引发的随意决策的风险，实现资源的有效配置和既定的战略目标等。以笔者所在的高速公路企业为例，从上世纪90年代成立之初采用事业单位计划管理的模式，到2004年引入全面预算管理，经过十多年实践探索，预算管理从最初的粗放型阶段走向精细化阶段，逐步建立起一套适合企业实际的预算组织机构和工作制度，不断优化企业预算编制流程，完善绩效考核评价机制，在企业管理中发挥出积极的作用。

一、高速公路企业全面预算管理的概况

1.以战略目标为导向的预算编制基础

高速公路企业的战略目标兼顾社会公益性和经济性，即要承担国家规划的项目投资建设，为公众提供高速公路通行优质服务，同时作为企业盈利的天然属性，需要实现利润增长，资产保值增值的经济效益良性发展。根据规划制定五年期的战略目标，并分解到年度经营目标，引导年度预算为实现长期战略目标进行资源配置。

2.高速公路企业的行业特点

高速公路企业多为集项目投资建设与运营养护为一体的大型投融资企业，不同区域高速公路项目的投入产出效益有着天壤之别，盈利和亏损两极分化的情况比较突出。企业集团通过银行综合授信，借助项目质押贷款，以及绩优项目良好的现金流回报弥补了单一项目融资难度大、融资成本高的不足，统筹安排多个项目不同阶段的建设和营运资金需求，降低了融资成本率，实现了各项目公司的综合协调发展。

3.高速公路企业全面预算的内容

高速公路企业全面预算由经营预算、投融资预算和财务预算三部分组成。经营预算是全面预算的主体，包括收入预算、费用预算和其他业务预算。作为主营业务的公路通行费收入，需要根据专业评估机构出具的车流量数据预测报告，并结合历史数据，考虑外部经济和社会环境变化，进行科学合理预测编制年度预算。其他业务为产业经营收入，根据产业发展项目计划、实施进度情况编制年度预算。投资预算包含在建工程项目投资、固定资产购置、无形资产投资，在建工程根据项目工可批复、概算编制年度投资预算，固定资产、无形资产购置根据报废更新计划和生产经营规模，按基层站点机构数量定额配置。融资预算根据筹资渠道及规模计划安排、资金成本率測算编制。财务预算是将前述经营预算、投融资预算结合形成企业的财务状况、经营成果和现金收支的综合成果的报表。

二、高速公路企业全面预算的编制、执行与考核

1.组织机构及编制流程

公司设置了层次分明、责权明晰的全面预算管理组织体系，董事会是决策机构，企业经理层负责决策执行，日常工作机构预算管理办公室设置在集团财务部，执行机构包括集团各部门、下属控股子公司、分公司。

预算采用“上下结合、分级编制、逐级汇总”的方式进行，分两个阶段实施，第一阶段是制定专项工作计划，预测需要的资源，明确预算编制的方向。第二阶段是以专项计划为主导，编制专项和日常工作相结合的全面预算。第一阶段，下属成员公司从经营实际出发，预测下一年度需要开展的专项工作，包括建设项目完成进度、需要实施的公路养护工程、机电工程、设备及车辆购置等项目，由负责的业务部门进行施工项目的工程可行性研究报告、勘察设计、费用测算等前期咨询编制书面资料；设备类购建需要提供设备需求必要性的报告。预算管理办公室根据集团的战略目标资源配置，召集各专业审核人员组成审核委员会，对下属公司的专项计划集中审核，下达各公司的计划审定文件。

以集团批复的计划为指导，各子分公司开展全面预算的编制。对各项计划进一步细化测算，确定专项预算的金额。日常经营性费用根据集团人员、机构定额编制。预算管理委员进行审核提出意见，子分公司再次修订预算，进行二次上报，二次审核，通过“二上二下、上下结合”的方式，各项目公司形成财务预算，上报集团公司汇总编制全面的财务预算报表，经集团经理层审核同意后，上报集团董事会审核决策，通过正式文件下达年度预算。

2.预算执行及考核评价体系的建立

高速公路企业集团对成员公司预算管理实行年度考核评价。年初，集团和成员公司签订经营业绩目标责任书，包括专项任务指标、业绩指标、财务预算指标和社会满意度评价。财务预算指标依据董事会下达的公司预算文件，选择营业收入、管理成本、营运成本、净利润等关键指标，鼓励增收超收，按超收比率加分；引导成本有效控制，按成本下降比率加分；净利润盈得增长和亏损下降，也根据相应比率加分。

子分公司作为全面预算的执行主体，建立起总经理办公会为决策机构，计划财务部为预算工作机构，以及各职能部门、三级区域管理中心为实施主体的预算管理组织体系，具体围绕年度工作目标考核任务，安排工作进度，负责预算费用的申请、审核、分析、控制、评价与考核。

三、高速公路企业全面预算存在的问题

1.不同预算主体预算编制出发点存在认识差异，导致预算目标难以统一

企业集团战略目标与下属公司的利益需求不一致。集团层面出于整体战略和资源配置的考虑，对下属公司的收入、成本和净利润的要求较高，下属公司预算编制原则通常从低估收入、利润水平，提高成本、资本性支出角度出发。预算的编制、审核常常陷入一种反复的讨价还价之中，多次会议、多轮审核久决不下，预算草案一改再改，导致预算编制和审核的工作量增大，预算编制时间冗长而效率低下。

2.预算执行结果重视不足，运用不到位，难以发挥预算的指导作用

预算执行单位对预算申请、预算实施制定了严格的授权管理和审核流程，却对预算执行结果未引起足够重视，对预算执行情况反馈出的经营管理的原因不作深究和分析，不能适时调整工作进度，花费大量人力物力编制的预算，没有发挥出预算管理的预警器和指向性作用，无疑形成了资源的浪费。

3.预算考核和评价机制比较保守，激励措施不足，影响了工作积极性

集团与下属单位签订的年度目标责任书虽制定了该单位的总任务目标，但下属单位未进一步对各部门、分支机构分解落实任务指标，也没有建立对部门和机构的考核细则，以及超支和节约的奖惩管理规则和办法，实际上没有对基层员工和部门产生约束和激励机制。

四、高速公路企业全面预算管理的改进措施建议

1.集团层面和子分公司统一预算编制目标

集团全面预算编制是一个有机整体，所有单位的编制基础必须统一从属于集团公司的整体战略目标。集团层面要对概念化的战略目标量化成具体的预算目标，例如主营业务收入同比增幅比率原则上不低于历年平均值，成本同比增幅比率不高于营业收入增幅比率，利润总额同比增幅比率不低于主营业务收入同比增幅比率等等，对下属公司的预算编制才有明确的指向，审核预算具有合理的评判依据。并通过和成员公司签订经营业绩目标责任书，把预算目标以正式文件的方式确立，子分公司以预算目标为纲领，指导全面预算编制。

2.強化预算执行结果分析运用，促进企业及时调整管理思路和策略

预算管理办公室结合企业实际情况，综合运用各种方法，通过对标分析，树立行业内效益水平领先的管理公司为标杆，掌握企业所处的地位，明确差距，提出相应的改进措施。采用趋势分析，分析连续几个时期包括年度、季度、月度数据变化，总结变化趋势和规律，运用多维分析从渠道、区域、客户、产业多维度深入分析数据背后的动因，形成全面的预算执行报告，定期报送经营层审核决策，反馈给业务单元进行措施的改进，并跟踪下期预算结果持续监督评估。

3.预算考核和绩效考核结合，通过绩效管理来保障预算有效性

集团所属成员单位应建立健全预算考核绩效评价管理体系，首先建立建全制度，根据实际科学制定绩效考核办法。在操作上，由分公司经营层和职能部门签订目标任务书，对年度工作任务用数量和质量指标明确，制定考核计分制，并对完成的情况进行评比，对于超收突出和节约费用比率排名前列的兑现奖励，对于收入和费用未完成指标的部门机构排除客观因素，由主观原因造成的应进行处罚，按比例扣减绩效奖金，进行警示教育，促使基层部门和责任人员树立工作效率意识，改进管理方法，挖掘潜力，提升绩效水平。

五、结语

随着管理会计的时代到来，全面预算管理作为我国管理会计体系建设中的重要内容，在整个内控制度处于核心地位，不断改革全面预算管理的思路、流程和方法，充分发挥全面预算管理的导向作用，完善战略、预算和考核一体化体系，培育日趋成熟的激励机制，从而创造和保持企业核心竞争力，使高速公路企业中获得市场竞争优势并持续地发展壮大。