王闻一

中国古代“四大清官”狄仁杰、包拯、况钟、海瑞的美名，在民间故事中历代传承不衰，其中常有“奉旨巡察”的情节。某位“青天”手捧“尚方宝剑”到各地巡察探访，惩办贪腐官吏、为民除害申冤，曾是众多古典小说和戏剧着力塑造的画面，中国普通民众对这种程序的熟悉和认同，堪为中国传统政治文化的标志性特色之一。

“奉旨巡察”的官员究竟在政治体系中居于什么位置？他们的权力来源和施行方式在历朝历代都一样吗？除了皇帝之外，巡察官员似乎很少受其他机构约束，看起来拥有极大裁决权力空间，这是否也会导致贪污腐败？具有现代政治知识的公民在反思“清官文化”时，脑海里可能会时常浮现这些问题。

从表面上看，与老百姓印象里的“青天巡按”、“尚方宝剑”关系最密切的古代政治制度就是监察制度，前面所说的四位清官中，狄仁杰、包拯、海瑞都曾在御史监察系统任职。深入分析监察制度内核，就能发现中国古代政治文化的一些独有特征。如果说 “青天巡按”和“尚方宝剑”是中国古代监察制度的表象，传统政治架构内部分权制衡的制度设计建构则是其内核，关于中国古代监察制度的“表”与“里”，本文将尝试为读者提供一个简明而清新的轮廓式解答，庶几对今天尚有几分启发作用。

“当于民监”

监察制度是中国古代政治中一项起源古老、流传长远的政治制度。据古文字学家唐兰先生考证，“监”字在殷墟甲骨文中即已出现，取象形之义，像是有人站在水盆旁边，以水照面自我观察。《尚书》里已分别出现了“监”和“察”两字，并具有与今日“监察”相近的内涵。“监”、“察”二字表达民情和督察检举的基本内涵都已出现，但尚未出现二字连用。

从传说中的三代圣君尧舜禹时期，就有允许官员和民众向统治者提意见的谏诤制度，《吕氏春秋》记载：“尧有敢谏之鼓，舜有诽谤之木”，后来长期流传的两项古代政制仪轨设置：各级政府门前的“登闻鼓”和朝廷中枢机构前的华表，说明臣下进谏和民众舆论监督政府这两项传统，在整个古代社会里拥有强大生命力。

与“敢谏之鼓”和“诽谤之木”物理设施相对应的，是政府机构中谏官的设置，据《尚书·尧典》记载，舜帝曾任命大臣龙为“纳言”，纠正帝王言论过失；此后夏有“遒人”、商有“小臣”、周有“保氏”，均为承担监察职责的专门官员。春秋战国时齐、赵、韩、魏、楚等国，都根据形势需要设置了新的监察官职，名目有大谏、司过、箴尹等，也出现了一些以进谏名垂后世的大臣，如卫国史鱼、晋国赵盾、吴国伍子胥、齐国邹忌等。当时居于文化边缘地位的秦国，则兴起了一种“以古为新”的御史大夫监察制度，并且对后世影响深远。

秦汉新政

据学者考证，“御史”之名在甲骨文中即已出现，夏商周三代直到春秋战国均设有该官职，主要是国君身边掌管文书记事、起草传达法令的官员。

御史职能在秦代发生了重大变化，汉承秦制又有所创新，建立了以谏官言谏和御史纠弹两大系统为主干的监察制度。《史记·秦始皇本纪》记载“分天下以为三十六郡，郡置守、尉、监”，位于朝廷中枢的御史大夫及其在各郡的派出人员监察御史，监察制度已成为政治基本架构中的常设，从中央到地方均有专职从事监察的官吏，也由此奠定了此后两千多年间宗法专制集权制度下监察制度的基本框架。

汉承秦制，仍设御史大夫，位次于丞相，辅助丞相典领百官，并依照法度纠劾官吏非法言行，丞相本人也在御史大夫及其所属监察官吏的检举控告范围之内。汉代丞相位高权重，皇帝往往会有意借重御史大夫的权力以限制相权，比如汉武帝宠信御史大夫张汤，朝廷大事多听其意见做出决断，丞相本身反而成了“充位”的虚职；丞相如果遭到御史大夫系统官员的有力纠弹，轻则降职罚金，重则免官抵罪，如汉成帝时丞相匡衡两次因经济问题遭到御史弹劾，最终被免职为庶人。

汉代皇帝在统治实践中逐渐发现，让丞相和御史大夫之间相互监察制约，可以有效巩固君权，同时为了使御史大夫系统除了皇帝之外有所忌惮，武帝在丞相下增设“司直”一员，监督御史中丞等官员，也能对皇帝特设的监察官司隶校尉进行纠举。

汉代新设立的刺史官职，是中央派往地方的最高监察长官，官阶不高却权力很大，掌管奉诏巡察诸州，对郡国长官郡守、国相的非法行为有权检举。这样在皇帝之下，便形成丞相、御史两大系统相互制衡的局面。中央和地方之间则有刺史定期奉诏巡察，这样一种多层相互牵制、混合制约的监察机制，确实让官员群体保持着生机和活力。

魏征之镜

两晋南北朝时随着三省制逐渐形成，谏议大夫、散骑常侍、给事中、给事黄门侍郎等言谏官员逐渐统合进门下省。谏官职权加重、地位提高，表现之一就是谏官有权封驳皇帝不合理的命令，这为“向上”监察提供了制度渠道，相对于秦汉御史系统只能监督官员或者监控百姓，对皇帝只能尽力劝说而无实质制度制约的情况，门下省的封驳权使得忠直谏臣有机会通过“制度性否决”表达自己的不同意见，给古代监察制度注入了新的生命力，也在后世沿用甚久。

隋炀帝自称天性不爱听人谏诤，全面拒绝监察系统的监督，在史书里留下了“罄竹难书”的虐民事迹和恶劣名声。而唐代在中国监察制度发展史上相当重要，这不仅是因为唐太宗与魏征在纳谏与进谏上君臣融洽如鱼得水，在《贞观政要》等典籍中留下了众多直言敢谏故事，更表现在唐代监察制度系统的完善细密、承前启后。唐代御史台系统官员脱离了前代与其他官僚部门职能交叠的状态，有了独立的台、殿、院三院组成的御史台监察系统。尤其突出的是门下省给事中的封驳诏书权，此制度起源于南朝萧梁时代，到唐朝由于贤臣坚守原则得以贯彻延续，著名的故事如魏征曾三次驳回唐太宗的诏书，唐宪宗时给事中李藩直接在皇帝的敕书上批示不同意见并得到认可，这在尊崇皇權的宗法时代是难能可贵的。

与制度上通过书面意见行使监察权相类似的，是御史台系统的正直官员对于皇帝的不合理诏令“请不奉制”，即拒绝执行。典型事例是名臣宋璟在武则天和唐中宗时代曾多次“请不奉制”，事迹载于《大唐新语》等史书。从初唐时监察官员李素立、李乾祐到中唐宪宗时的李绛、薛存诚等，都曾公开拒受皇帝诏命，这些官员并未因此遭祸，甚至还得到提拔重用，这在中国帝制时代并不多见，也是中国古代监察制度史上“以权力制约权力”的成功范例。

“包青天”的背影

从中晚唐到宋代前期，是现代部分历史学者认为的“唐宋变革”逐步展开和实现的时代，宋代的台谏监察制度相应于前代也有一些改变，比如谏官言谏的对象从以往的皇帝扩大到宰相等高级官僚，后来细密监督宰相百官成为谏官的主要职权。宋代沿袭了南朝时期兴起的允许监察官员“风闻言事”的传统，同时又有重视和保护文官的传统，据说宋太祖赵匡胤曾立有“祖制”要求后代儿孙“不杀士大夫及上书言事者”。这样确实鼓励了官员彼此揭发、大胆监督，但也可能带来一种负面影响就是降低了监察官员的心理成本，使得他们有可能在高层掌权者的指使下，通过玩弄权术甚至追查“思想犯”，对政治上的异己者进行排斥打击，著名文人苏轼的“乌台诗案”冤狱经历可作为例证。

御史纠弹和谏官进言两大系统的职权，在宋代以前区分比较明显，到宋朝则出现了两者事权相混的现象，御史台官员可进谏，谏院言官可行弹劾，两大系统官员经常互换任职，比如著名清官包拯曾任监察御史，后来又执掌谏院，在监察系统先后担任过给事中、谏议大夫、权御史中丞等职。包拯在监察系统任职长久，积极履行职责，弹劾不避权贵名人，留下了清廉耿直的从政名声，宋代著名文人官僚张方平、宋祁等均曾受到包拯的弹劾，但文人群体并未因此否定包拯的监察政绩，欧阳修、司马光、刘敞、朱熹等著名文臣均对包拯评价较高。

从南宋起就有包公断案的话本故事，元代出现大量包公戏剧，流传至明清两代通俗小说《包公案》《三侠五义》等，更是把包拯塑造成了中国妇孺皆知的“包青天”形象，其知名度超过了任何一位古代监察官员，是古代监察制度在中华文化中投下的巨大传统身影。

宋代监察系统结构严密，文官言事又受到“祖宗之法”保护，以长期弱兵匮财之国势，竟能维持三百余年，可见传统分权制衡体制的生命力。宋代台谏分权、层层监督，有几分行使“独立监督权”的味道，但宋代的台谏分权制衡与欧洲近代以来的分权制衡体制有所不同的是，整个最终还要依赖宗法皇权的最高权威“皇极”来维持。如果“多元皇极权力结构”中有一方善于利用制度漏洞，让监督权服务于某个小集团利益而非国家社会整体福利，则整个制度仍然会呈现出向一方倾斜、“不受制约的权力导致腐败”的现象。南宋末年贾似道通过控制监察系统堵塞言路，多年专权、蠹政虐民以致亡国，可说是对这种分权制衡模式软弱之处的脚注说明。

元明清监察制度演进

元代是中国历史上“近世”制度开端草创的重要时期，近二十年来国际中国史学界曾兴起过重视“宋元明转型”的思潮，认为宋元明三代中国社会政治制度发生了比“唐宋变革”更为广阔深远的变革，其影响下延及清朝民国，部分因素沿袭直至当代（比如行省制度与多民族统一国家形态）。

明清两代是以往普通民众历史观念中“君主专制集权”发展的高峰期，具体表现比如明初言官谏议大夫系统被改造为通政使司，明朝中后期起因宦官擅权，该机构遭废除，有限的封驳权力挪移到内阁一小部分高层官员群体中。虽然清初曾短暂恢复给事中制度，到雍正初年终于出现了事实上的“台谏合一”，将具有封驳权的六科给事中合并到都察院，与十五道监察御史一起接受左都御史的管辖。至此传统监察系统中原来负责向君主进言的言官进谏系统被归并到御史大夫纠弹系统，负责向君主提出不同意见“直言极谏”的传统完全消失。

监察制度在明代也有了相对于前朝的明显进步，典型之一就是被顾炎武称赞为“善政”的巡按御史制度，明代巡按御史官秩不高，制度成熟后由朝廷中枢随机点派出巡，期限只有一年且执行比较严格的回避制度，有效避免了因时间长久而产生的各种利益勾结，对明朝中晚期的吏治建设起了重要的促进作用。故明代中枢政治屡见宦官权相专政集权之祸，地方政治秩序卻相对健康，在中枢覆亡后还能坚持多年地方抵抗，这与监察系统的有效运行密不可分。

清代继承明代监督制度的长处而有所革新，多数时间监察效率较高，据学者统计，有清一代监察御史系统对三品以上高层官员的弹劾有效比率达到2/3，还出现了于成龙等有监察系统背景的著名廉吏，到清末内忧外患国势衰微，仍有御史江春霖等人不顾个人安危，奋起连疏弹劾权势熏天的庆亲王奕劻父子和军机大臣袁世凯等人，1910年，监察御史江春霖因触怒摄政王被革职回乡时廉贫自守、两袖清风，行装中除朝服外只有旧衣几件、旧书数筐，可说是传统监察制度还让人满意的“回光返照”。

权力制衡的中西之别

曾经有研究者指出，中国古代的监察制度，存在由中央监察地方和中央与地方行政、监察两套体系相互监督的发展动力模式。汉武帝时创设刺史制度，本是朝廷为了保持对地方州郡官吏的控制，任用官阶较低却可直接向中枢奏事的官员任刺史，对于地方大吏的制约力很强，刺史“奉诏六条察州”有具体工作范围，也不受丞相行政系统管辖，具有相对独立的监督职权。作为监察官身份的刺史却一直保留到唐朝，至宋代监察制度发生重大变革，刺史遂成为虚衔，入元后废除，中央监督统领地方的职能主要通过对行省的细致政治管束实现。

从现代社会视“分权”和“专业化”为“自然正当”的视角来看，宋朝地方监察官由皇帝直接任命，地方路一级军政、民政、司法、财政（大致对应于帅司、漕司、宪司、仓司管辖范围）监司各自监督辖区内下级，自身也受到同级和来自朝廷的其他监察官的监督，在“分权”和“制衡”理念方面的深入探索已经具有相当的“现代性”，明代的巡按御史期限制度则有效抑制了地方主官与监察官员日久勾结；宋代和明代的细密监督体制设计中也有不少智慧可为当代借鉴。

这与基于近代欧洲少数国家经验和美国独特历史的“分权制衡”（Check and Balance）体制之间，确实存在着巨大的经验和理念差距，存在着“古代”、“现代”、中国、外国等多种不同的问题场域。中国古代宗法集权王朝多数时间广土众民，基于古典理念的监察制度与立足于现代国家权力监控体系的权力分立差别明显，两者从“表”到“里”都有着不同的历史基础和演化逻辑，彼此参考鉴戒对方长处“揽镜自鉴”当然不无裨益，如果非要认为其中一方的分权形式才是唯一正确的并试图削足适履，难免产生《庄子》里讽刺的“断鹤续凫”之忧。