文/杜军，中国人民银行嘉峪关市中心支行



新《预算法》下地方国库现金管理研究

文/杜军，中国人民银行嘉峪关市中心支行

新《预算法》首次写入国库现金管理，标志着国库现金管理作为国库业务领域的一个发展方向已逐步开始施行。因此，国库现金管理特别是地方国库现金管理将逐步再全国范围内分步实施，以逐步实现国库现代化管理目标。

1 当前我国地方国库现金管理现状

2006年，财政部和人民银行联合出台《中央国库现金管理暂行办法》、《中央国库现金管理商业银行定期存款操作规程》，以此拉开我国中央国库现金管理的序幕。地方国库现金管理的制度办法虽迟迟未出台，但受政绩驱动、利益驱动、财源驱动等多因素的影响，地方政府纷纷尝试以多种变通的方式开展国库现金管理。主要有：一是依托财政专户展开国库现金管理活动；二是要求本地银行对政府重点项目提供优惠贷款再将部分国库现金分配到相关银行定期存放；三是用国库现金替政府有关部门提前偿还银行贷款，该部门分期偿还国库资金并支付利息；四是采取公开招标的方式，按参与银行的投标利率高低将国库现金定期存放于商业银行。

2 地方国库现金管理面临的主要问题和困难

2.1 地方国库现金管理缺乏相关法律法规的支持。一是地方国库现金管理相关政策规定较为欠缺或空白。《中华人民共和国预算法》、《中华人民共和国人民银行法》等法律没有关于国库现金管理的具体规定，虽然下发了《地方国库现金管理试点办法》，但对准入条件、招投标程序、金融工具、投资比例等重点事项的规定仍停留在法律和制度层面，在实际操作中缺少详尽细致的实施细则。二是科学预测国库现金流动的制度依据缺失。地方国库现金管理都是地方政府和财政部门依靠过往的经验来确定投资比例和投资组合，并没有建立长期有效的支付信息预报体系和库存现金分析模型，这导致现金流预测的科学性和精准性较差，容易造成国库资金支付缺口和资金运行无序，进一步威胁到国库现金的流动性和安全性。

2.2 现行预算管理制度有待进一步完善。目前预算编制和执行仍然存在一些问题。一是财政专户问题较多且反复发生。目前，财政专户数量多、金额大，管理混乱，大量财政资金通过财政专户流入商业银行，形成“第二国库”，对国家宏观调控和货币政策形成干扰。二是预算编制不够科学、精细，部分项目的支出预算与实际用款需求衔接性不好，增加了预算执行难度。

2.3 地方国库现金管理与宏观政策之间的协调问题仍需探讨和研究。地方国库现金余额作为基础货币的重要组成部分，如果将其存入商业银行，它将直接影响货币供给量；如果将其进行短期投资，它将对货币市场的供求平衡状态形成冲击。当开展现金管理进行投资时, 会形成国库资金从中央银行向商业银行净流出,基础货币数倍扩张,必然产生扩张性的货币效应,当国家实行紧缩性货币政策时,由于财政紧缩可能产生更多的国库现金运用,形成国库资金从商业银行向中央银行净流出,地方国库现金管理产生的扩张性效应必然抵消货币政策的紧缩效应。

2.4 准确预测地方国库现金流量存在难度。准确预测地方国库现金流量是实施有效现金管理的基础。开展地方国库现金管理既要针对各项税收等预算内收人项目进行预测,又要对各类预算支出进行预测, 但由于地方相关基金、转移性收支在时间和规模上存在较大的不确定性,加之财政专户设立纷繁复杂,导致国库现金收支预测的时间序列产生较大的波动性、增加了地方预测的难度。

3 推进地方国库现金管理开展的路径选择

3.1 建立健全相关法规，为国库现金管理安全、规范运作提供制度保障。我国现行的国库现金管理法规仅有《中央国库现金管理暂行办法》以及《中央国库现金管理商业银行定期存款业务操作规程》两个部门规章，应当尽快制定完善国库现金管理相关法律制度和管理办法，出台一个全国统一的地方国库现金管理制度或办法，从法律上明确国库现金管理的目标、主体、运作方式和流程。中央应加强对地方建立支付信息预报体系和库存现金分析模型的指导，以《地方国库现金管理试点办法》为指引，各地区因地制宜的制定符合本地区实际的办法和操作细则，建立财政部门、人民银行及地方政府各部门在国库现金管理方面的协调机制和信息共享制度, 做到相关部门各司其职、各负其责, 协调规范,实现地方国库现金管理制度化、规范化、程序化。

3.2 完善地方国库单一账户制度，进一步加强政府预算编制和执行管理。实行国库单一账户是国库现金管理得以顺利开展的前提，只有将各级财政资金集中统一到国库单一账户，才能为国库现金管理提供充足资金保障。一是逐步归并或取消各类过渡性质的财政专户，依托财税库银横向联网系统（TIPS），将预算外收支以及分散在各级预算单位的财政性资金全部纳入到国库单一账户进行核算，统筹规划、科学高效利用国库现金。二是优化政府收入收缴流程和政府支出流程，进一步完善预算编制，提高预算编制的科学性、规范性和预算执行的严肃性，建立并完善预算执行的考核监督办法和评价体系，减少影响国库现金流预测的不确定性。

3.3 适应宏观调控政策, 避免地方国库现金管理对货币政策的冲击。一是为避免和尽量减小地方国库现金管理对区域内或全国货币政策及货币市场造成大的冲击和影响,地方国库现金管理应充分借鉴国际及国内中央国库操作经验, 尽量在货币政策较为宽松或者扩张时期稳步推进。二是建立中央统一指导和地方自主操作相结合的模式,各级地方政府在中央的统一领导下结合地方库存、财政预算和分配的地方国库现金管理规模指标启主地进行地方国库现金管理的具体操作。

3.4 建立动态、科学的国库现金收支预测系统。一是不断增强对国库现金收入、支付、退库、调拨等信息的获取能力，提高国库现金管理的定性分析水平。二是坚持“三台原则”加强部门间信息披露与监督力度。建立人民银行分支行与财政部门之间的制约机制,明确各自在地方国库现金管理运作中的职责分工，人民银行国库部门负责开展国库现金流及库存规模测算分析，财政部门负责做好最佳库底规模的预测分析。