文/高扬，中国人民银行嘉峪关市中心支行



关于取消国库业务行政审批事项的可行性建议

文/高扬，中国人民银行嘉峪关市中心支行

当前，我国改革已进入深水区，但改革并不均衡、市场化道路并不顺畅的问题愈发突出。而通过行政审批制度改革，简政放权，让社会资源按照市场化的原则进行分配，才能把权力关进制度的笼子里，才是实现由管理型政府向服务型政府转变的必由之路。从近年来的观察不难发现，不断深化行政审批制度改革，取消有关行政审批事项，降低市场准入门槛，给市场主体“松绑”，才能够激发市场主体积极性。本文通过梳理两项国库业务行政审批事项，结合目前商业银行代理支库及国库集中支付代理银行监督管理存在的问题，提出取消国库业务行政审批事项的可行性建议。

1 现行人民银行国库业务两项行政审批事项

2004年，《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》（国务院令第412号）发布了涉及国库方面的两项行政许可项目，即由人民银行、财政部实施的国库集中支付代理银行资格认定（简称“代理银行资格认定”），以及由人民银行及其有关分支行实施的商业银行、信用社代理支库业务审批（简称“代理支库审批”）。2009年，《中国人民银行关于明确地方国库集中支付收付代理银行资格认定有关事项的通知》（银发〔2009〕385号，将地方国库集中收付代理银行资格认定交给中国人民银行分支机构。2012年，《国务院关于第六批取消和调整行政审批项目的决定》（国发〔2012〕52号）又将代理银行资格认定的审批部门减少仅保留人民银行。十多年来，通过设定准入条件，严格实施行政许可程序和事后监督检查，促进了商业银行代理国库业务的规范化发展。

2 取消行政审批事项可能对国库工作产生的影响

取消有关行政审批事项，降低市场准入门槛，给市场主体“松绑”，能够激发市场主体积极性。但如果单纯为推进改革，取消国库业务两项行政审批事项，可能会给国库工作带来较大影响。

2.1 取消或降低准入条件，可能会给国库资金管理带来潜在风险

金融行业是涉及社会经济风险领域的特殊行业，如果取消“代理银行资格认定”和“代理支库审批”两项国库业务审批事项，不设立或降低准入条件，必然会给国库资金管理带来潜在风险。例如，若将集中支付代理银行资格给一些资金规模小的银行业机构，这些机构平时资金头寸比较紧张，经常出现财政部门集中支付不能正常垫款的情况，引起预算单位的不满。因此，商业银行不管是代理国库还是代理集中收付，都必须依法接受准入管理，这种管理可能会因行政审批的取消必须改变方式。

2.2 行政审批事项取消后可能会出现事中事后监督不到位的问题

取消行政审批事项，意味着由过去的“重事前监管”变为“重事中事后监管”。但目前的代理支库和代理银行监管都还存在监管制度不完善的问题，取消这两项行政审批事项，可能会导致监管脱节。由于制度不完善，导致检查监督不到位，使代理银行出理一些突出问题。包括：一是通过集中支付方式违规向财政专户、预算单位实有资金账户和政府平台公司划拨国库资金。二是代理银行未在规定时限内办理退款，或违反“先支付、后清算”规定，造成占压财政资金的问题等。

2.3 行政审批取消后可能出现“一放不管”的问题

近年来，部分国库未严格执行《国家金库条例》，特别是代理支库在履职中，迫于地方政府及财政部门的压力，再加上商业银行自身利益冲动，只在行政审批中行使部分监管权力，如果行政审批取消，可能出现“一放不管”的问题，给国库资金安全带来风险。

2.4 退出通道严重不畅，取消行政审批后可能达不到“宽进严出”的监管目标

《商业银行、信用社代理国库业务管理办法》第四十三条列举了五种可撤销代理支库资格的行为。《地方代理银行资格认定通知》也规定，代理银行违法违规严重的，可取消合格认定，解除相关协议，并建议有关财政部门取消其代理资格。但在实际工作中，代理支库和代理银行两项行政审批基本还是只进不出，没有一个合理的退出机制，也没有体现优胜劣汰的市场法则。

3 取消国库业务行政审批事项的可行性建议

3.1 健全优胜劣汰机制，实现进退有序

整合并完善现有监管措施，从顶层设计一套标准化、流程化的后续管理标准。在业务进入环节，建议针对商业银行代理国库业务的特殊性，设定进入门槛。按照事先设定的标准选择预算单位或财政零余额账户的开立银行，择优选择国库集中收付代理银行，确保取消行政审批后代理业务的有序运行。按照“一级财政设立一级国库”的原则，在加大对现有代理支库的管理外，也要进一步健全合理的退出机制。提倡有条件的地方收回代理支库由人民银行直接经理的思路，对不符合条件必须退出和新设代理支库的，应优先考虑收回人民银行直接经理，确属条件不具备必须设立代理支库的，则按照统一的标准择优（招标）选择。

3.2 实施分类管理，强化事中事后监管

一是代理支库受人民银行委托履行经理国库职责，应实施必需性管理。管辖国库每年通过非现场监督或现场检查（含内部检查或执法检查）实现检查面的全履盖。二是国库集中支付代理银行因其代理的业务涉及国库资金划拨，其代理行为的合规性直接影响国库资金的安全完整，建议实施必需性管理。管辖人民银行每年通过非现场监督或现场检查实现检查面的全履盖。三是各级人民银行均应按照统一的标准进行管理，避免出现地区差异。

3.3 探索综合执法模式，形成综合执法合力

一是建议按照减少层次、整合队伍、提高效率的原则，加强人民银行执法队伍建设，创新执法手段，加大执法检查的力度、深度和广度。二是健全联合执法机制。对内加强与支付结算、征信，对外加强与财政等部门的联合执法，完善联合惩戒机制，加大对违规、违法主体的行政处罚和信用约束力度。建立信息共享机制，对违规、违法主体建立负面清单，形成“一处违法、处处受限”的监管格局。