吴冰琪

（河海大学公共管理学院，南京211100）

当前我国农村公共产品供给面临的困境及其原因分析

吴冰琪

（河海大学公共管理学院，南京211100）

农村公共产品供给是“三农”问题的重要一环，也是当前建设社会主义新农村的一个关键所在，对农村提供量多质优的公共产品和公共服务对提高农民生活水平，促进农业发展，乃至推进社会主义和谐社会建设都有重要意义。但由于决策制度不健全、供给模式单一以及由来已久的城乡二元制经济结构的影响，我国农村公共产品供给一直深受供给总量不足、区域供给不均衡、供给结构失衡这三重困境的影响。

农村公共产品；有效供给；供给困境

一、中国农村公共产品供给面临的困境分析

（一）供给总量不足

（二）区域供给不均衡

1.农村公共产品供给较城市而言相对短缺

政府在公共产品供给上长期偏向城市，而很少考虑农民在这方面的需求，农村公共产品供给较城市而言相对短缺。费景汉、拉尼斯共著的《增长和发展：演进观点》一文中就指出，“仅仅以收入为基础来定义贫困的方法有一个严重的缺陷，即它没有考虑公共品，如医疗、教育、可饮用水的获得以及卫生的最低限度的支配权。”[费景汉、拉尼斯：《增长和发展：演进观点》，中文版，北京：商务印书馆2004版]

以城乡基础教育为例可以生动诠释出城市和农村在公共产品供给上的不均衡特点。从教学条件方面看，农村小学的计算机拥有量仅仅是占城市小学的1/5，而教学危房数量是城市的4倍，农村和城市教育硬件设施的差距可见一斑。从教师质量上看，城市普通小学教师文化程度在大专以上的比例是农村的1.41倍，而城市初级中学教师文化程度在大专以上的比例是农村的1.94倍。[王谦：《城乡公共服务均等化问题研究》，济南：山东人民出版社2009版]

2.中西部农村地区公共产品供给较东部农村地区差距较大

东部沿海地区的省份由于优越的地理位置等原因，其发展水平一直走在国家所有省份的发展前列。因此，该地区的政府财政力量雄厚，能为所管辖的农村区域提供丰富而优质的公共产品和服务；而经济欠发达的中西部地区，政府财政力量有限甚至不足，很难为当地的农村提供足够的公共产品。所以，我国农村公共产品供给呈现出东部、中部、西部的梯级分布的形态。具体差距可以比较公共基础设施和基本社会保障两方面。

农村公共基础设施包括交通邮电、农田水利、供水供电等方面。东部和中西部在这部分的差异表现在：西部农村还有11 494万人存在饮用水不洁问题。全国不通公路的乡镇82.0%集中在西部，不通公路的行政村52.8%在西部地区。[崔晓英：《地方政府公共服务能力研究》，中央民族大学博士学位论文2007年]

（三）供给结构失衡

我国农村公共产品供给存在着结构不平衡的问题，主要体现在政绩型农村公共产品供给过多而超过农民正常需求及农民真正所需的公共产品供给过少而得不到满足两方面。

1.政绩型农村公共产品供给过多，超出农民正常需求

地方政府在决定将财政资金投入到哪些农村公共领域时，多数情况下并不是通过投票等科学决策方式得出，而仅仅是由地方领导拍脑袋想出。以此方式得出的决策往往带有很浓的政绩导向色彩，而非基于农民对公共产品的真实偏好和需求。比方说，某镇村民以种植水稻为生，而当地的水利灌溉设施恰恰严重短缺，很显然，该地区最需要的公共产品就是水利设施建设和相关工程的后期维护。但是，当地镇政府为了迎合中央政府文化下乡的号召，大肆修建电影院、公共图书馆、文化广场等政绩工程，全然不顾该镇村民的真实需求。

2.部分农村公共产品供给相当不足，无法满足农民需求

用于农业生产和推动农村可持续健康发展的公共产品由于其本身的特殊性等原因在供给方面一直呈现出严重不足的状况。

用于农业生产的公共产品在中国这个农民占大半的国度一直处于相当重要的位置。它主要包括农村水利灌溉设施、农作物优种培植、农作物病虫害防治等。这类公共产品在农业生产中必不可少但又是农民自己没有办法提供的。这类公共产品投入大、见效慢、难出政绩，是基层政府最不愿往里投入资金的。

推动农村可持续健康发展的公共产品涉及教育、养老、医疗、社区环境治理、社区卫生等诸多方面。在现行的公共产品供给体制下，农村公共产品供给多由地方政府财政负担，而地方政府由于多种因素多存在财政运转困难的问题。因此，其用于投入到推动农村可持续发展的公共产品中的资金十分有限，故该类农村公共产品供给还是非常不够的，有待政府加大投入力度来填补空缺。

二、形成农村公共产品供给困境的原因分析

（一）二元制经济结构的存在

在新中国成立初期，中国百废待兴，呈现出经济落后的局面。为了提高经济发展水平，改变国家积贫积弱的面貌，我国实行了“城市偏向，工业先行”的优先发展城市的非均衡倾斜型发展战略。这一发展战略导致了现如今我国的城乡二元经济结构、城乡分割发展格局。城乡二元结构从根本上抑制了农村公共产品的正常供给。

同时，政府的重工轻农政策也造成了城乡相对独立的公共产品供给体系，即政府在公共产品的提供方面，采取的也是二元供给的做法。[崔晓英：《地方政府公共服务能力研究》，中央民族大学博士学位论文2007年8月14日]城市公共产品供给以市政府提供为主，而在农村地区，公共产品和公共服务的供给是以农民自给自足型为主的。城市居民基本上免费享用了诸如干净的饮用水、方便的道路、宽敞的公共图书馆等一系列公共产品和服务。农民可能连一些最基本的生产生活类公共产品都不能享用。总而言之，农民并没有平等的享受到和城市居民一样的公共产品和公共服务。

（二）决策制度不健全

目前，中国农村的公共产品供给仍然是以自上而下的决策制度为主要决策方式。即在决定供给什么公共产品、供给多少公共产品等重要问题上，农民作为农村公共产品的主要使用者和受益者却无法加入到决策过程中去表达诉求。基层政府凭借其行政性特权替代农民成为了公共产品需求的决定者和发言人。

这种决策制度是相当不健全的。一方面，它未能满足农民在公共产品方面的真实需求，造成信息的不对称，损害了农民的合法权益；另一方面，基层政府领导为了追求政绩和攫取经济利益而单方面做出供给决策，势必会造成国家公共资源的极大浪费。

（三）供给模式单一

当前，农村公共产品供给的重担主要是由我国政府来担负。国家财政也是必须承担此重任的，但是提供方不应单单只限于政府，其他的主体也要站出来与政府共担责任。这些其他的主体既包括村民委员会、农民自身，也包括农村其他经济组织以及私人部门。[金峰：《优化我国农村公共产品供给模式的对策建议》，《扬州大学学报》（人文社会科学版），2010年第3期。]可现实是上述主体并没有具备足够的实力和能力来帮助政府分担任务。

就以村民委员会为例，它作为村民自治组织在理论上是可以为本辖区的农民提供所需的公共产品的。而且，这些公共产品能够较容易地做到排他，即只让管辖范围内的农民使用。但是，资金来源却不容乐观。村民委员会提供的公共产品所需的钱以村民出资筹集为主，但是中国大部分农村地区经济尚不发达，农民哪里有闲钱上缴村委会。即便是筹到钱也只会把它花在农民最迫切需要的公共产品——生产性公共产品上。总之，村委会有能力提供的公共产品少之又少。这类主体要想发挥其最大作用的前提是它必须是经济发达地区的农村。

结语

在了解当前农村公共产品供给所面临的困境及形成困境的原因后，接下来要做的就是寻找农村公共产品供给走出困境的道路。我们可以针对上述所提的原因有针对性地提出可行性路径。例如，政府可以通过建立和完善农村公共产品供给监督机制和评价机制来弥补外部监督缺位这一不足。除此之外，政府还可以通过建立“自上而下”和“自下而上”相结合的农村公共产品决策机制来解决农村公共产品供给存在的问题。当然，政府不是其中唯一的主体，帮助农村公共产品供给走出当前困境需要社会多方在未来很长的一段时间内持续不断的努力。

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F320

A

1673-291X（2017）35-0031-02

随着我国建设社会主义新农村的步伐不断加快，“三农”问题受到了社会各界的密切关注，并逐步得到妥善解决。农村公共产品供给作为“三农”问题的重要一环，不仅关乎农村地区的经济发展水平，更与整个社会的和谐稳定有着千丝万缕的联系。但即便如此，农村公共产品供给在现实层面操作上依然面临着诸多困境，进一步扩大了农村与城市的发展差距。在统筹城乡协调发展的社会大背景下，对当前我国农村地区公共产品供给面临的困境及困境形成原因进行分析显得迫切而必要。

中国的工业化进程是与农业经济的缓慢发展相伴随的，农业以剪刀差形式支撑着工业的发展。尽管农业为工业做出巨大牺牲，但是我国农村公共产品供给迟迟得不到国家应有的重视。国家对农村公共产品供给实行的原则自新中国成立以来都是“自力更生为主，国家支持为辅”，农村的供给主要不是靠国家财政，而是依赖农民自筹的资金。改革开放以来，伴随着中国经济建设的显著成就，政府相应加大了对农村公共产品的资金投入力度，但是相比较国家财政总支出，这些资金依然是杯水车薪。就以国家财政三农支出为例，三农支出是和农民生产生活息息相关的基本公共产品，是农民生存农业发展的必备条件。从我国现有的统计数据可以发现，自改革开放以来，我国财政用于三农的支出虽然总体呈现上升的势态，但在财政总支出中所占比例始终没有突破10%。由此可见，我国对农村公共产品供给的总量是相当不足的。

我国幅员辽阔，区域之间资源状况和地理环境千差万别，在此基础上发展形成的经济及社会发展水平也存在很大差异，而在现行的主要由政府提供公共产品的体制下，必然形成我国各区域之间的公共产品供给存在不均衡的状态。区域之间的差异分为城乡之间的差异和相对发达的农村地区与相对落后的农村地区之间的差异。

2017-09-26

吴冰琪（1994-），女，浙江衢州人，硕士研究生，从事移民社会学研究。

[责任编辑 王燕文]