于海霞 （北京空间科技信息研究所）

美国政府问责局发布2017年度《NASA重大项目评估》报告

U.S. GAO Report：2017 NASA Assessment of Major Projects

于海霞 （北京空间科技信息研究所）

成立于1921年的美国政府问责局（GAO）是美国国会的“调查分部”，有权对任何接受联邦政府资金资助的部门或项目进行监督评估，并就存在的问题提出改进建议。2017年5月，美国政府问责局发布2017年度的《NASA重大项目评估》报告。

1 重大项目评估准则与对象

评估对象为成本估算超过2.5亿美元的重大项目

美国政府问责局对美国国家航空航天局（NASA）重大项目的定义为“生命周期成本超过2.5亿美元的项目”，包括有效载荷、地面系统、飞机和航天器、运载火箭，还包括系统集成和测试、科技等项目。凡经NASA估算经费超过2.5亿美元的项目，美国政府问责局就会将其纳入到年度评估范围，直至项目发射或达到完整的运行能力为止。

按照项目生命周期划分评估阶段，从管理决策和技术两个方面进行评估和审查

NASA将航天项目的生命周期分为两大阶段：第一个阶段是设计阶段，包括项目概念研究和设计；第二阶段是实施阶段，包括研制、发射和运行，以及其他活动。NASA又进一步细分成了预备阶段和A～F阶段，具体为①预备阶段：概念研究阶段；②A阶段：概念和技术发展阶段；③B阶段：初步设计和技术竞争阶段；④C阶段：最终设计和制造阶段；⑤D阶段：系统评估、集成、测试和发射阶段；⑥E阶段：运行和支持阶段；⑦F阶段：结束。划分阶段的主要目的在于：重大项目必须在关键决策点（KDP）获得NASA高级官员的审批，才可以进入下一个阶段。按照项目生命周期阶段划分，每个重大项目的关键决策点都要经相应的技术评审，技术评审包括：系统定义评审/任务定义评审（SDR/MDR）、初步设计评审（PDR）、关键设计评审（CDR）和系统集成评审（SIR）。

政府问责局根据NASA重大项目生命周期阶段特点和任务评审节点，制定每个阶段评估流程、评估标准和评估方法，对NASA项目的进展和状态进行第三方评估，为国会决策提供参考。

2 报告出台背景和主要内容

根据众议院拨款委员会2009年《综合拨款法》，要求美国政府问责局对选定的NASA重大计划、项目和活动编制项目状态报告。2017年《NASA重大项目评估》报告是政府问责局发布的第九次年度评估报告。政府问责局今年评估了NASA的21个重大项目，收集了每个项目技术状态报告，采访了众多NASA高级官员，从成本、进度、技术成熟度、设计稳定性及其他方面，对项目开展全面系统的评估。

报告主要内容包括：①NASA重大项目投资组合的成本和进度情况；②关键里程碑的技术成熟度和设计稳定性；③NASA为管理采办风险和潜在挑战而采取的举措和效果。

3 评估报告整体情况

成本和进度管理持续改善，但存在成本增长和进度延期的风险

NASA重大项目投资组合的成本和进度情况持续改善，绝大部分项目都在其成本和进度基线内执行。但存在一定程度的隐患，主要受两个因素推动：①洞察号（InSight）和“空间网地面段维护”（SGSS）两个项目在2016年经历了严重的成本增长和进度延期。②8个项目正处于研发阶段，包括NASA目前投资最大的项目——“猎户座”（Orion）多用途载人飞船和“航天发射系统”（SLS）火箭，该阶段最可能发生成本和进度问题。

关于成本风险方面，政府问责局对过去几年历史数据研究发现，有效载荷开发问题是成本增长的最大风险要素。在NASA所有的各类项目中，有效载荷的超支幅度最大，2017年的评估结果显示，有效载荷的成本增长为67%，增幅排名第二的是地面系统，增长幅度为32%。

技术成熟度和设计稳定性持续改善，管理效果良好

虽然NASA新项目采用了大量新技术，但项目的技术成熟度和设计稳定性方面仍得到持续改善。2016年通过初步设计评审的4个重大项目中，有3个项目技术成熟度达到了政府问责局根据最佳实践所建议的水平。虽然NASA还有一些项目在后期进行设计更改，但总体上变动规模较小，仍保持较高的设计稳定度。

应改进风险管理工具，但面临人才和资金挑战

为提高风险管理水平和降低采办风险，NASA使用了成本、进度和净值管理（EVM）工具，但是在一些领域的实践中还需要进行完善。多年来，政府问责局已向NASA多次推荐使用成本和进度综合置信度估计，风险监测质量非常好，对降低采办风险至关重要，但NASA现在还无人能利用这种管理工具。

4 小结

1）作为独立的外部评估监督部门，政府问责局发挥了重要的纠偏作用。政府问责局通过分析各个项目的经费投入、进度安排、进展情况和存在的问题，提出相关改进措施和建议。对重大项目的评估监督发挥了重要的纠偏作用，在很大程度上提高了项目绩效水平和经费的使用效益。

2）项目性能、进度和成本风险是政府问责局评估监督的重点。性能、进度和成本是项目管理中的核心要素，也是重大航天采办项目面临的主要风险，政府问责局在评估过程中利用相关的评估工具和模型，发现项目中存在的成本、进度与技术风险，及时指出问题并提出修正建议，有效解决费用超支、进度延迟和性能指标下降的问题。

3）围绕重大项目开展监督评估是重要切入点和主要抓手。重大项目关乎高昂的成本，抓住重大项目能够有效管控重大风险，促进整体项目的优化与改进。政府问责局在重大航天采办项目风险评估方面积累了丰富的理论基础和实践经验，形成了一套基于最佳实践的重大项目风险管理指南，从而保证重大项目的成功和绩效的产出。