寇浩宁　李平菊

[摘要]目前我国农村最低生活保障对象人数趋于稳定甚至“固化”，人数总量大致固定不变。低保人数固化的成因并不是或不完全是“应保尽保”、“低保对象类型以无脱贫能力的人口类型为主”、“低保对象形成福利依赖”等，很大程度上与低保政策实施过程中所形成的独特的“政策执行网络”有关。这一政策执行网络包括县乡民政干部、村干部、低保对象及其亲属乃至普通村民等多方行动者，在下层，它利用村干部和政策对象的积极参与来实施政策，扎根于（嵌入）基层社区；在上层，它由县乡及更高层政府干部来主导政策执行，相对脱离（脱嵌）政策对象群体，一定程度造成低保对象群体“难出难进”，趋于固化。

[关键词]

农村低保；低保对象；固化；政策执行网络

中图分类号：D57文献标识码：A文章编号：1008410X（2017）06008407

一、问题的提出：农村低保人数的“固化”

2010年～2014年，我国农村最低生活保障（以下简称“农村低保”）對象年末人数大致稳定（见表1）。农村低保似乎已经进入“稳定期”，低保人数趋于稳定，甚至某种程度上出现了“固化”趋势。也就是说，农村低保人数很可能趋于固定不变，新增和退出低保的人数都很少，或新增和退出人数大致相当使总人数仍然保持不变。那么，在农村低保政策的实施过程中究竟发生了什么，为什么会出现这种低保人数的“固化”趋势？本研究力图揭示和回答这些问题。

笔者的分析将基于全国性及河北省北县、南县、宁县和河南省宋县①四个调查县区的农村低保对象统计资料来展开。……