农民工随迁子女异地高考政策执行的困境分析

2017-12-09程思

市场周刊 2017年7期

程思

程思

异地高考政策和地方具体方案的出台给农民工随迁子女实现就地升学带来希望，然而在实际推进过程中又面临着各种困境。为此，分析该政策执行困境的影响因素主要有地方政府自身利益追求的片面性、异地高考政策本身存在不足和这项政策的复杂性，以此提出要确立异地高考政策目标的优先顺序，合理地调整中央与地方政府的责任分配，还要加强农民工的话语权，从而确保异地高考政策能够顺利执行。

异地高考政策；农民工；政策执行；困境

在通过不断的探索和研究之后，广大进城务工人员翘首以盼的《关于做好进城务工人员随迁子女接受义务教育后在当地参加升学考试工作的意见》（以下简称《意见》）终于在2012年8月公之于众，该意见明确要求各个地方制定出具体的有关农民工随迁子女异地高考的方案细则。在各个地方陆续出台异地高考政策之后，农民工随迁子女平等的受教育权利并没有得到真正意义上的保障，其政策效果并没有达到社会的预期。根据10个省份官方数据显示，2013年报考“异地高考”的考生只有4700人左右，虽然第二年在数量上有所增多，有5.6万人报考异地高考，然而相比较于939万人的高考报考总人数来说，所占的比例还是非常小。另外，根据上海市2010-2014年期间高考报名数据显示，报考总人数日趋下滑。由此能够判断出，农民工随迁子女异地高考政策并未达到预期效果，其政策执行陷入了困境。

一、农民工随迁子女异地高考政策执行的困境

（一）政策执行偏离首要原则

《随迁子女升学工作意见》中指明提出了异地高考政策要坚持的三项基本原则：第一是保障农民工子女在迁入地享有公平的受教育权以及升学权，第二是推动人口适当流动，第三则是从全局性出发，兼顾该政策目标群体的高考需求与迁入地教育资源的承载力。所以站在教育公平和教育政策公正性的角度上看，地方政府在执行异地高考政策时应将保障农民工随迁子女公平受教育权以及升学权放在首要地位。但是地方政府在执行该政策时，将其原则进行重新排列，因此很难保证将农民工随迁子女的公平升学权利摆在第一位。例如北京和上海这两个大城市在设置异地高考准入条件以及居民证管理政策时，首先考虑的就是城市的承载能力以及人口的合理流动，而并非是农民工子女的公平升学权，所以这两个城市制定异地高考具体方案的前提就是控制人口规模。这两个地区的异地高考准入条件都体现出明显的“纳优排劣”思想，而并不是弱势群体农民工随迁子女的公平升学权利。

（二）政策目标群体不明确

异地高考政策的目标群体包括了进城打工的农民工以及非本地户籍的就业人员等弱势群体的随迁子女。然而教育部制定的异地高考政策并未对其目标群体作出具体的界定划分，大部分地方政府制定的异地高考方案并没有明确界定目标人群，仅仅用“随迁子女”表示，而这些政策执行者对此随迁子女的界定划分标准也不一定认同，所以有些地方就利用这含糊不清的群体范围设置高考门槛，将最需要关注的农民工群体排除在外，直接影响了政策执行效果。

（三）政策执行考虑不周

地方在制定具体的异地高考方案内容时，很少省市提出创新性的内容，只有贵州省明确提出了如何处理异地高考中个人和组织的违规行为，如何追究其责任，并列举了一系列的违规行为。就是因为大部分地方政府在政策执行过程中没有把违规行为考虑进去，特别是对违规行为未作责任追究，给下一级的政府不作为找到了借口。在《随迁子女升学工作意见》中，不仅要求了各地方政府制定设置随迁子女异地高考的准入条件，还要求了流入地要与流出地通力合作，为那些未满足条件而不能在流入地参加高考的农民随迁工子女提供相应的借考服务。即使借考这个方案并不是该政策的本意，但它在一定程度上缓解了地方异地高考问题。在各地的随迁子女异地高考方案之中，部分省份同意农民工随迁子女借考回其户籍省录取，但是没有哪个省份对借考该如何操作、该如何计算外省借考随迁子女回本省考试的分数作出具体的规定。由此可见，地方政府仅仅考虑了本省的异地高考方案，并没有将其他省份异地高考方案对本省在执行异地高考政策的影响考虑进去。

二、农民工随迁子女异地高考政策执行困境的影响因素

（一）地方政府自身利益追求的片面性

教育部等相关部门代表中央政府制定异地高考政策的基本要求，地方的各省、市根据自身情况来制定适合本地可持续发展的具体实施方案，地方政府部门在很多相关事务上拥有较大的自主决策权，为地方保护主义和追求本地区利益最大化创造了条件，这就影响到对该项政策的执行效果。地方政府作为一个利益主体，首先会从自身的需求和当地的发展需求出发，再决定该如何执行该政策才能适应当地经济和社会的发展。

一方面，地方政府维护当地居民的社会利益影响了随迁子女异地高考政策的开放程度，由于地方政府代表和维护的是地方居民的利益，民意就是地方政府必须关注的内容。因此，不管户籍学生及其家长所维护的利益是否合理，当地政府都不能“视而不见，听而不闻”。对于高考分数线相对较低、录取率较高的西部地区，为了保障其本身就不多的高等教育资源，当地政府设置的准入条件就要起到抑制高考移民的作用，然而设置的标准太高也容易使农民工子女考生资格条件认证变得更加困难。

另一方面，地方政府维护当地的经济利益影响了随迁子女异地高考政策的开放对象，根据利益-成本分析法，地方政府官员或职能部门会为了其自身的政绩需求而追求经济的发展，他们期望能够通过外来务工人员来创造经济效益，尤其是那些高学历、精技术、能给当地的发展带来资金和就业机会的高端人才。比如上海的积分制就吸引了一大批精英人才到当地发展，他们的到来有利于当地经济效益的提高。

（二）政策本身存在不足

地方政府对农民工随迁子女异地高考政策执行的效果不佳，追溯其原因的话，是这项政策本身存在不足，例如区域间教育资源配置不平衡、政策目标多重且冲突、政策内容模糊等。

传统语文作业的内容只局限于本学科，与其它学科之间缺乏联系和渗透，使学生形成狭隘封闭的知识观。新课程理念下的初中语文作业设计要淡化学科间界限，把语文学科同其他学科在知识上相关或思考方法上相似的内容综合在一起设计作业，使学生认识到语文学习不仅包括单纯的语文知识的掌握和运用，还有语文学科与其他学科知识进行渗透。

由《意见》和各个地方制定的随迁子女异地高考方案来看，这项政策主要想保护两类群体利益，分别是农民工随迁子女公平的升学权，代表的是非户籍子女利益，还有就是当地居民子女的教育利益保障，维护其升学特权。而该项政策的出发点是为了让农民工随迁子女享有公平的升学权，中央政府在制定这项政策时并未坚定教育公平的价值观，没有明确在文件中表示把保证随迁子女公平的受教育权摆在首要位置，所以农民工随迁子女和当地政府以及居民的利益依旧存在着鲜明的排他性和排序性。

并且《意见》仅要求省政府制定当地的随迁子女异地高考政策方案，其他六部委相互配合、协调，却并未对省级政府的责任作出硬性规定，容易引发权钱交易等腐败行为。中央政府虽然下放了政策决策权给地方政府，可中央跟地方的财政体制并没有进行结构性调整。“据报道，假如放开异地高考政策，广东省大概需要再建立230多所高中，可是地方政府财政难以支出如此庞大的资金支持。”由此可以看出，想要维护教育公平，要付出大量的资金支持，而从中得到的教育回报是需要一个长期的过程，因此当地政府在执行这项政策的过程中更倾向于维护本地居民的教育利益。

（三）“异地高考”的复杂性

我国的优质高等教育资源主要集中分布在几个发达省市，难以满足日益上涨的高等教育大众化需求，大家都想获得这份资源，无奈“粥少僧多”。优质的高等教育资源作为各个省市的地方公共物品，是当地户籍居民的一种福利，而随迁子女异地高考政策的执行在某种程度上就是要分享这种福利给其他非户籍居民的子女，当地居民认为该政策损害了他们的教育利益，极力反对，因此在政策执行的过程中，这些发达省市就会采用较高的准入标准，将农民工随迁子女排除在外。

随着“互联网+”时代的到来，涉及随迁子女异地高考政策的各利益群体也就更加强烈的想表达自己的意见来维护自身的利益，争论十分激烈，网络上的氛围甚至出现过“剑拔弩张”的地步。比如北京、上海户籍学生及其家长通过上访、微博“约辩”等方式表达自己的利益诉求，但是不能忽视的是还有一些农民工群体，他们可能因为自身文化条件的限制不能及时获取相关的政策信息，也难以利用网络发声及其他渠道来表明自己的利益诉求。在参与当地异地高考政策具体方案的制定过程中，大部分群体为中产阶级，农民工并没有积极参与进去，他们拥有的信息资源最少，话语权也最弱。而现在实施的异地高考政策并没有代表最广大人民的“心声”，农民工子女才是占随迁子女的绝大多数，所以该项政策的执行效果并不明显。

三、农民工随迁子女异地高考政策执行困境的破解

（一）确立政策目标的优先顺序

一项政策的目标一旦多元化，在政策执行的过程中它们的排列顺序也是不稳定的。像北京、上海、广州这样的发达城市在制定当地的随迁子女异地高考政策方案时总是不停的强调本省的教育资源的承载能力，担心一旦放开异地高考政策，大量的外来人口就会涌入当地，就会导致大城市人口的恶性膨胀以及当地人的教育权益被剥削，所以异地高考政策目标的排序就会受到诸如此类的政府自身利益的追求、利益相关者和内在价值的影响。当这项政策有很强烈的内在价值观时，它特定的价值取向不会轻易被其他意志转移，也就可以在目标结构中占据首要位置。随着人口流动规模的日益扩大，农民工随迁子女升学机会不平等这类社会问题亟待解决，所以该政策的出发点就是要保障这类群体平等的受教育权和升学机会，保证教育公平以及维持社会的稳定。因此，保障农民工随迁子女公平的升学机会是该政策执行的主要政策目标，而保障当地人民的教育权益应该作为次要目标，当两者产生矛盾时，要先解决主要矛盾即优先保障进城务工人员子女公平的升学权利。

当异地高考政策在地方执行时，多数地方政府官员及部门又将自身利益的谋求放在中央层面的政策目标之中，因此地方政府制定的异地高考政策目标就会与这项政策本身的意图和目标大相径庭，也就违背了这项政策制定的初衷。因此，必须通过强化政策监督来保证地方政府制定的具体政策目标总体上与中央政策目标排序是一致的。中央政府应该建立相关的问责机制监督地方政府对该政策方案的制定，各地方政府及相关部门应该通过健全信息传递渠道来完善信息披露机制，以防止由于信息不对称而导致政策制定和落实过程中的偏差。

（二）合理调整中央政府与地方政府的责任分配

合理的调整中央政府和地方政府的责任分配，能够有效的规避地方片面的维护自身利益现象，中央政府能够公正的站在维护教育公平的角度上，发挥其权威性去推进农民工随迁子女异地高考政策的执行。中央政府才是这项政策的主要制定者，它是站在全国的视角，尽其所能满足全国人民的需求。同时也需要同各地方政府通力合作，中央政府在异地高考政策制定的过程中需要听取各地方政府的意见，通过各地方政府广泛收集人民的意见并深入了解各地方的实际情况制定出的异地高考政策才具有权威性和可行性，加大中央对地方的财政转移支付力度，在此情况下才可以有效推进异地高考政策的执行。应将该项政策纳入立法程序，使其具有法律效力，并且要求地方政府将异地高考条件交给立法机构进行审议，有利于对政策执行中的不规范行为进行责任追究。

地方政府执行异地高考政策的责任包括了既要对中央下达的政策进行修改和完善，还要进一步发展本地的教育资源，提高教育资源供给力度。地方政府在制定具体方案时，还是需要将公平的受教育权作为首要政策目标，明确界定政策执行的目标群体，并且实地调查随迁子女的实际情况，加强宣传力度，让广大的农民工也能清楚了解这项政策内容，及时向中央政府反映在政策执行过程中所遇到的困难。各省市必须加强其高等教育资源的发展，缓解对稀缺优质教育资源的争夺，从而促进政策的执行。

（三）加强随迁子女利益主体的话语权

要想异地高考政策得到各利益相关者的认同和支持，就需要提供更多的供公众参与协商的平台和机会，集思广益，从而制定出更加合适的异地高考准入标准。所以要扩大公众以及媒体的参与度，使大家充分的思考与讨论，让大家最大程度的认同并支持这项政策执行。尤其要让非户籍农民工参与到政策决策中来，首先要加强这类群体的公民和主体意识的教育，让他们明白自己是这个政策制定的主要相关者，这个政策的制定需要他们的意见，通过教育提升他们的表达能力，以助于他们清楚的表达自己的利益需求。同时也要加强农民工的法律意识以及权利意识，农民工只有掌握了这些基本的知识，才能理性地表达自己的想法，就拥有了参与公共政策制定的心理素质以及资格。作为最直接最有效的发声渠道-人民代表大会，要增加农民工群体的代表比例，强化农民工群体在异地高考政策决策中的话语权，使该政策方案更直观的体现其利益诉求，从而降低该政策执行的社会成本。

[1]沈晓婷.上海市异地高考政策网络分析 [D].华东政法大学，2015:43.

[2]国务院办公厅转发教育部等部门关于做好进城务工人员随迁子女接受义务教育后在当地参加升学考试工作意见的通知[EB/OL].http://www.gov.cn/zwgk/2012—11/21/content 2272051. html.

[3]邓凡.异地高考政策执行困境与破解一一基于政策网络视角的研究[[J].教育发展研究，2014，（05）:60-65.

[4]范国睿.教育政策观察[M].上海：华东师范大学出版社,2012:12.

[5]杨颖秀.随迁子女异地升学政策的冲突与建议[J].东北师大学报，2013，(02):131-135.

[6]王婧.广东2016年全面放开异地高考考生人数仍超70万[N].南方日报，2016-5-24.

[7]周逸梅.教育部部长袁贵仁:北京异地高考具体门槛自己定[N].京华时报，2012-3-6.

[8]王达梅.网络奥论对公共政策制定的影响及应对措施[J].西北师大学报，2010，(04):3.

[9]蒋洪池，梁燕，彭元珍.我国实现“异地高考”的阻力分析与消解策略[J].高教探索，2013，(01):16-18.

[10]董凌波，冯增俊.异地高考的难题与破解———基于公共选择理论的分析[J].高教探索，2014，(01):127-131.

G520

1008-4428（2017）07-102-03