刘兴鹏

我国港口消防监督及灭火救援管理边界问题分析

刘兴鹏

港口消防安全业务作为系统性很强的综合性工作，需要港口公安机关、港口行政管理部门、海事管理机构以及安全生产监督管理部门等多个部门通力合作共同完成。本文以港口消防领域现有政策法规为依据，对我国港口消防监督及灭火救援工作的管理边界现状进行了系统梳理，对目前存在的问题及原因进行了深入分析，并针对性地提出了建议，以期为我国港口消防监督及灭火救援管理工作提供有用参考。

港口 消防监督 灭火救援 管理边界

1 引言

水运作为综合交通运输体系的重要环节，为我国经济的飞速发展提供了有力支撑。近年来，由于港口转型升级以及船舶技术的不断提高，我国水运经济保持了较快增长势头，港口建设规模与日俱增，港口货物吞吐量和船舶航行密度逐年攀升。截至2015年底，我国沿海港口拥有生产性泊位超过7000个，其中万吨级以上深水泊位超过2300个，总通过能力超过85亿吨[1]。高速发展的水路运输，也对我国港口消防监督及灭火救援工作提出了更高的要求。

港口消防监督及灭火救援工作是一项复杂的系统工程，其中很多重要环节需要多个管理部门的共同参与，为避免各个管理部门之间“越界管理”、“管理缺位”的现象发生，需要根据国家法律法规的要求，对涉及多部门的业务管理边界进行梳理分析，以便各部门能够各司其职、通力协作，共同维护港口安全生产的良好环境。

2 我国港口消防监督及灭火救援管理边界现状梳理

2.1 建设项目安全条件审查

表1 建设项目安全条件审查职责边界

2.2 港口重大安全隐患监管

表2 港口重大安全隐患监管职责边界

2.3 船舶载运危险货物安全监管

表3 船舶载运危险货物安全监管职责边界

2.4 水上灭火救援指挥

表4 水上灭火救援指挥职责边界

3 我国港口消防监督及灭火救援管理边界问题及原因分析

3.1 监管部门多，责任主体不明确

在船舶载运危险货物安全监管业务中，《中华人民共和国船舶安全监督规则》第4条和《船舶载运危险货物安全监督管理规定》第3条规定了由海事管理机构担负载运危险货物船舶的安全监督管理职责，此处的“安全监督管理”自然包括船舶的消防安全监督管理职责。与此同时，《港口消防监督实施办法》第22条和第39条以及《铁路、交通、民航系统消防监督职责范围协调会纪要》第2条明确规定了港口公安消防机构对载运危险货物船舶的消防安全监督管理职责。因此，载运危险货物的船舶消防监督管理工作存在海事管理机构和港口公安机关消防机构两个监管主体，这样必然导致责任主体不明确，在工作中容易产生争权推诿、相互扯皮的现象。

这是由于港口消防监督及灭火救援工作缺乏统一的地方政府领导机构，且海事管理机构与港口公安机关隶属于两个完全不同的管理体系，各管理部门在制定相关政策的时候难以站在业务管理的全局视角，只能从自身业务角度出发出台管理规定，因此容易产生“多头管理”现象。

3.2 管理边界模糊，监管范围不清晰

港口陆域的重大安全隐患监管业务涉及到港口行政管理部门、安全生产监督管理部门以及港口公安机关三个业务管理部门。目前，港口重大安全隐患监管业务缺乏统一的标准规范，各管理部门的执法标准不统一，容易导致管理边界重叠、管理空白等现象发生，难以对港口重大安全隐患进行有效监督管理。例如，有的化工企业同时拥有码头、储罐区以及生产区，由于码头、储罐区和生产区域连城一片，集装卸、仓储、生产功能为一体，整个企业既是港口区域又是生产区域，这给管理边界的划分带来了很大困难[2]。

导致该现象的原因包括：第一，从2011年12月1日起，国务院施行《危险化学品安全管理条例》，港口的部分储罐由安全生产监督管理部门移交到了港口行政管理部门，因此双方的监管边界需要一段过渡时期才能进一步明确。第二，港口行政管理部门、安全生产监督管理部门以及港口公安机关对港区重大安全隐患的监管业务内容存在一定程度的交叉，由于目前各部门尚未建立良好的沟通合作机制，因此，港口重大安全隐患的监管边界仍然不够清晰。

3.3 权责不对等，难以有效履职

在船舶载运危险货物安全监管业务中，根据《港口消防监督实施办法》以及《铁路、交通、民航系统消防监督职责范围协调会纪要》规定，由港口公安机关消防机构承担载运危险货物船舶的消防安全监督管理职责。在船舶载运危险货物申报、港口危险货物作业申报以及危险货物过驳作业等环节，港口行政管理部门以及海事管理机构都会将载运危险货物船舶相关信息进行相互通知，但是并没有通知港口公安机关。港口公安机关消防机构由于没有及时获取到船舶的航行、停泊、作业等相关信息，难以开展对载运危险货物船舶的消防监督以及护航工作，造成了港口公安机关消防机构“有责无权”，“权责不对等”的现象。

导致该现象的原因包括：第一，我国港口消防的法律法规体系不够完善，现有的消防法律法规和技术规范缺少行业针对性，与港口目前的消防实际工作存在较大差距，不能为港口消防监督及灭火救援工作提供良好的法律支撑和业务指导。第二，我国立法程序复杂，立法修法难度大、周期长，导致我国港口消防法律法规的更新与港口建设的发展速度存在较大的滞后性。

4 管理建议

4.1 逐步落实地方政府领导责任，构建统一的领导组织架构

根据《消防法》第三条规定，地方各级人民政府负责本行政区域内的消防工作。在港口体制改革之前，港口政企未分离，港务管理局承担着港口管理的政府职能，港口公安消防监督机构在港口消防监督及灭火救援管理过程中发现问题可以通过港务管理局进行协调解决。港口体制改革之后，港口公安局成为港口集团下属单位，人员编制属于集团企业身份，但是却继续承担着港口消防监督及灭火救援的行政职能3。这种尴尬的身份使得港口公安消防监督机构在消防执法工作过程中很难协调各方社会资源，难以有效履行港口消防监督及灭火救援职能，同时也导致地方政府港口消防工作的领导责任难以落实。

随着交通公安体制改革工作的逐步推进，地方政府对于港口消防工作的主体责任也将逐渐落实。按照《消防法》第二条规定“消防工作由政府统一领导”的原则，地方政府应当对管理辖区内的消防工作进行统一领导。因此，地方政府应当理顺各管理部门职责关系，成立港口消防监督及灭火救援工作领导组织架构，统一协调各方资源，从根源上消除“多头管理”，使得各部门能够分工明确、有效合作，共同配合完成港口消防监督及灭火救援工作。

4.2 科学划定管理职责边界，建立有效的部门沟通合作机制

第一，地方政府可组织港口、海事、安监、公安等领域的业务专家团队，对涉及多部门业务的政策法规进行研究解读，厘清各个管理部门的职责边界，并根据上级文件精神和各部门业务特点，出台相应的管理细则，减少多个管理部门之间因为职责边界不清而引发的“管理越界”和“管理缺位”现象。例如，上海市人民政府通过制定《上海市水上消防监督管理规定》，明确了水上消防各个部门工作职责，大大了提高水上消防工作的效率[3]。

第二，地方政府可通过组织协调会议、联席会议、业务交流会议等形式，建立港口消防监督及灭火救援业务工作交流机制，促进各个业务管理部门明确自身管理边界并达成共识。同时，政府还可组织各个部门定期开展联合执法行动，形成部门之间协同作战、齐抓共管的合作机制，不断消除港口消防工作的重叠区域和管理盲区，共同创造港口安全生产的良好环境。

4.3 加快完善法律法规和标准规范，形成可靠的法律保障体系

第一，港口消防监督及灭火救援相关业务管理部门应以《消防法》、《港口法》、《安全生产法》、《海上交通安全法》等上位法精神为指导，以公安部《建设工程消防监督管理规定》、《消防监督检查规定》、《火灾事故调查规定》等文件为基础，结合目前港口消防监督及灭火救援的实际工作以及未来一段时间对港口消防安全工作的现实需求，对港口消防监督及灭火救援法律法规体系进行完善。抓紧制定港口消防安全领域急需的法律法规和部门规章，并配套相应的管理办法和实施细则，提升法律法规的针对性、专业性和可操作性。同时，地方政府应参照上级文件精神，结合各自的实际情况，出台相应的地方法规和配套政策，为上级立法工作提供有益补充和经验借鉴。

第二，港口消防业务主管部门要加强港口消防监督及灭火救援业务的标准化管理工作，建立健全的港口消防标准评估和更新机制，进一步完善港口消防监督及灭火救援标准体系，形成结构合理、专业配套、科学有序的港口消防监督及灭火救援工作标准体系。同时，管理部门要加强港口消防领域的技术规范体系建设，对现有技术规范进行及时修订和更新，为港口消防监督及灭火救援工作提供有效技术支撑。

第三，管理部门要对不适应港口消防发展形势以及与上位法相抵触的法律法规以及标准规范进行修订或废止，并通过专家咨询、专业机构测评等多种方式对新出台的政策法规和标准规范进行反复论证，不断提升港口消防立法工作的科学性、有效性和规范性。

5 结论

水运经济的飞速发展、港口的转型升级以及船舶技术的不断进步，为我国港口消防安全管理工作带来全新挑战。面对挑战，各个管理部门需要坚持“政府统一领导”的原则，构建港口消防监督及灭火救援领导组织架构，加强部门沟通协作，完善法律法规和标准规范体系，形成统一领导、分工明确、通力合作、齐抓共管的有效合作机制，共同为港口安全生产工作创造良好环境。

[1] 傅继锋. 水上消防行政执法管辖问题探析[J]. 水上消防，2016（5）：18—22.

[2] 虞益良. 宁波港水域消防安全监督管理的几点思考[J]. 水上消防，2009（2）：34—37.

[3] 王剑文，曹刚. 我国内河水域消防监督管理初探[J]. 中国应急救援，2011（2）：14—17.

作者单位：交通运输部水运科学研究院