（南京森林警察学院 江苏南京 210023）

内部控制方法实质上就是内部控制机制，是指将经济活动的风险控制在可承受的范围之内，根据内部控制原理，并结合风险评估结果，针对风险点选择措施和程序。根据行政事业单位存在的风险，《行政事业单位内部控制规范（试行）》（以下简称《规范》）中有针对性、创新性地提出了单据控制方法，要求事业单位对每项经济业务提供原始票据，保留经济业务的过程材料，达到“留印”和“有痕”，便于事后对经济业务进行核查和审计。同时规定每项经济业务应提供表单，对经济业务的流程进行控制，明确经济责任，也便于日后需要时查阅、使用。

一、单据控制的内涵

单据控制要求事业单位根据国家有关规定和事业单位的经济活动业务流程，在内部管理制度中明确界定各项经济活动所涉及的表单和票据，要求相关工作人员按照规定填制、审核、归档、保管单据。由此可以看出，单据控制方法是通过表单和票据两个方面进行控制的。

表单是事业单位为加强对经济活动的控制而设计的用于记录经济事项流转、审核、审批情况的一种单据，可以看出表单是用于承载经济活动的流程及审核、审批情况的单据。一般来说，从表单控制的经济活动情况可以将表单分为：收支类表单、资金管理类表单、资金运用类表单等。表单的表现形式可以是纸质的，也可以是电子的，即可以通过事业单位的数字化平台、办公自动化等系统进行流转。事业单位通过表单对经济活动进行控制，是最直观的控制方法之一。票据是事业单位用于报销、记账的各种原始凭单，是证明经济业务真实性及其具体金额的凭证。事业单位用于报销的票据，有的来自于外部，也有来自内部的自制票据，如事业单位自制的工资发放表等。

二、单据控制的特点

（一）单据控制是事业单位特有的一种控制方法。田祥宇、王鹏、唐大鹏（2013）指出，事业单位内部控制与企业内部控制在运营目标上的根本区别并不在于提供的服务或产品是否有偿，而在于有偿收益的动机是为了提供公共服务还是营利服务。事业单位主要通过使用财政资金实现其管理、提供公共服务的职能，强调的是社会效益。鉴于此，财政部在制定《规范》时，在企业内部控制方法的基础上，特别增加了单据控制这一控制方法，目的在于促使事业单位重视表单控制，加强对报销凭证的审核把关，提高内部控制质量。

（二）单据控制贯穿于各个业务控制层面。事业单位内部控制的业务层面主要有6个，单据控制方法在此6个业务层面都有所运用，有的通过表单进行控制，有的通过票据进行控制，有的两者兼有。如在预算业务控制方面，事业单位应设置预算调整审批表，对预算调整事项进行控制；再如政府采购业务控制，事业单位应设置政府采购审批单，报销时还应提供购货发票、中标通知书、合同以及货物验收单等。

（三）单据控制是内部控制应用较为广泛的一种控制方法。事业单位内部控制的重要内容就是依据内部控制方法，对事业单位的经济活动实施流程再造、制衡机制、关口前移、信息化等。而单据控制方法必须履行对经济业务审核、审批的流程，可以说表单控制方法是流程控制，也是授权审批控制，是内部控制的具体措施，在内部控制实施过程中应用较为广泛。

（四）单据控制是内部控制制度的具体表现形式。实施内部控制应建立内部控制制度，各项制度应重点包括职责分工、审批权限、管理流程、管控要求、问责机制等。为了更好地执行事业单位内部控制制度，应按制度的要求设计各种表单，实现制度控制要求。通过表单控制，记录经济业务经办人员、审核人员、审批人员履行职责的情况，保证事业单位核查、审计及各种检查有案可查，落实各类人员的经济责任。

三、单据控制方法易出现的问题

（一）未明确经济活动需要的单据。事业单位单据控制方法的主要内容就是发生经济活动时，必须提供表单及票据。有的事业单位内部控制制度不严谨、不全面，未明确经济业务需要的单据。如会议费支出业务有的事业单位只规定提供住宿、餐饮发票，没有要求提供会议审批单、会议通知、实际参会人员签到表、定点酒店等会议服务单位提供的住宿、餐饮流水单，以及公务卡结算凭证等。

（二）表单及审批程序问题。事业单位在设计表单时，对某一经济业务控制的要素没有进行全面分析，导致控制要素不齐全，控制事项、审核、审批人员等设置不全面。有的事业单位控制不严，没有规定严格按照表单控制的程序填写表单并进行审核、审批，导致表单控制流于形式。如差旅费管理办法规定要先行填写出差审批单，经部门负责人及事业单位领导审核、审批后方可出差。有的事业单位人员较为随意，不经审批就出差，导致差旅费开支控制弱化，差旅费开支超预算等。

（三）票据控制问题。这方面的突出问题在于假发票问题，主要包括发票本身是假的；发票是真的，但开票人公司是假的；发票是真的，但购买公司与开票人公司不一致，或发票是真的，经济业务的内容是假的；等等。比较突出的是利用假发票设立 “小金库”，也就是通过虚假的支出行为套取资金。假发票将导致事业单位财务信息失真，单位利益流失。

四、表单的设计问题

表单控制是单据控制的主要形式，财政部没有制定统一的表单格式，由事业单位根据经济活动的特点，结合财务管理等情况进行设计。

（一）表单内容要全面。表单是用于控制经济活动过程的记录载体，因此表单的内容应根据经济活动的特点，全面体现经济活动的基本情况、办理流程以及审核、审批情况等。一项经济业务能用一份表单进行控制的，不宜用多份表单，应简化办事程序，提高办事效率。表单应涵盖经济活动的重要风险控制点和经济业务的重要环节，确保表单真正发挥控制作用。

（二）表单的页面要简洁。表单中的内容要全面，但也不能过于繁杂。在满足控制功能的基础上，应尽量提供一个整洁清晰的表单页面。另外，从提高工作效率的角度，应精简审批手续，只要经济活动的风险在可控范围内，应尽量简化程序。

（三）表单设计应结合其他控制方法。表单控制方法和其他控制方法相结合，共同控制事业单位经济活动的运行，在设计表单时应充分考虑其他控制方法的要素，将其他控制方法如归口管理、合同管理及授权审批等方法嵌入到表单中，使内部控制的内容更为全面。

（四）纸质表单与电子表单相结合。纸质表单是表单的原始形式，随着内部控制信息化的运用，电子表单成为新的表现形式。电子表单可通过办公自动化系统进行流转，大大提高了工作效率，各控制点由负责人员审核、审批，留有痕迹，便于管理及检查。

五、单据控制方法的应用

（一）明确经济业务所需的单据。《规范》要求事业单位根据国家有关规定和事业单位的经济活动业务流程，在内部管理制度中界定各项经济活动所涉及的表单和票据。事业单位应在制定内部控制制度时，明确业务层面每项经济活动所需要的表单及票据。为保证会计信息的真实可靠，经济合法合规，事业单位应根据相关制度，明确经济活动所需要的单据。如差旅费应包括出差审批单；城市间的交通费票据，包括汽车票、火车票、飞机票、登机牌等，其中飞机票应通过公务卡在政府采购机票管理网站购买，从其他渠道购买的低于政府采购优惠票价的机票，应保留从各航空公司官方网站和政府采购机票管理网站下载的出行日期机票市场价格截图等材料；住宿费发票及公务卡消费交易凭条；出差参加会议、培训的，应提供会议、培训通知；差旅费报销审批单等。

（二）表单控制的审核、审批控制。表单应根据经济业务的内容、控制的风险点以及流程等进行设计，列出表样，按照经济活动的流程及审核、审批程序进行流转。表单的内容应以经济业务的风险为控制节点，通过表单控制，明确经济业务办理、审批人员的责任。如政府采购业务审批表单应包括申请部门及负责人的签字、如为进口设备是否经财政部门审批、财务处审核的预算额度、资产处确定的采购方式及办理政府采购、是否已订立合同、验收情况、审计部门的审计及审批、分管领导的审批及事业单位领导的批准等内容。

（三）从单据的风险角度运用好单据控制方法。运用单据控制方法控制事业单位的财务风险，一方面，事业单位应加强对原始票据的审核，审核票据是否齐全，票据之间的证据链是否衔接、对应，能否证明经济业务的真实、合理、合法。另一方面，事业单位应通过表单加强对经济活动的审核、审批管理，明确审核、审批的责任，对审核、审批进行授权管理，未经授权不得行使相应权力。

（四）加强对单据的保存管理。表单和票据是事业单位经济行为的 “留印”和“有痕”，因此事业单位应按照档案管理的有关规定，加强对单据的保存管理，便于日后的核查、检查及审计等。一方面，应保存好纸质单据，按规范要求编号、装订成册并交档案室保管。另一方面，随着信息技术的发展，应充分运用信息化手段保存单据。表单可通过事业单位的办公自动化系统等进行流转并保存，票据可通过扫描进行电子化保存，安全可靠，保存时间长，便于查找。