随着中国市场经济的发展，社会组织作为一种社会主体迅速发展起来。近几年，长沙作为全国发展势头强劲的城市之一，经济社会快速发展，人口和城市规模迅速扩大，这对长沙基层社会治理提出了新挑战。因此，以长沙市为例，及时掌握社会组织的发展现状及其参与基层社会治理的状况，具有非常重要的理论和现实意义。据统计，截至2015年底，全市共登记社会组织4271家，其中，社会团体1221家，民办非企业单位3041家，基金会9家，整个“十二五”期间，长沙市新登记社会组织一千多家，年均增长15%以上，涵盖经济、科研等14个领域，已形成门类齐全，覆盖广泛的社会组织体系，社会组织已逐渐成为政府职能转移的主要承接者、社会政策的重要执行者和社会服务的重要提供者。目前长沙市社会组织正逐渐参与到基层社会治理中，正在形成稳定的模式，但就其目前的发展状况来看，其参与基层社会治理的深度和广度还需进一步扩展。

一、当前社会组织融入基层治理创新的困境

1.从主观方面来看，社会组织的自身能力不足

社会组织的组织结构及其发育程度,是测量和考察社会组织自身能力的重要依据。主要体现在有无宣传标志、规章制度规范化程度、组织内部成员的分工合作、组织与其他组织、企事业单位之间协商合作状况等方面。组织内部的规章制度不完善，组织成员遵守的自觉性不高，组织内部分工合作的能力不强，联系外部环境的能力有待加强，这些都制约着社会组织自身能力的提高的因素。在研究中发现，社会组织的自身能力不足主要体现在以下三个方面：

（1）自主管理能力不足。社会组织的自我管理能力不仅体现在组织内部的构建及成员对本组织事务和活动的管理上,也体现在其相对于政府机构的独立性上。目前社会组织普遍存在组织结构不健全，缺乏明确分工合作，开展活动效率低，很难整合和利用组织自身资源，自主管理能力不足。

（2）服务能力不足。服务能力指社会组织为社会和公众提供服务的能力。目前部分社会组织由于缺少合法的社会身份，很难获得社会公众的信任，加上缺乏相关部门的指导和组织间交流合作的机会，其发展模式基本处于自己摸索的过程中，成长比较慢，提供公共服务的能力不强，获得有偿性服务和政府购买服务的锻炼机会很少，其服务能力很难在工作实践中得到锻炼和提升，这就造成了社会的公共服务需求与社会组织的服务能力之间的矛盾。在调研中发现，社会组织的服务能力不足已经成为制约其持续发展的重要因素之一。

（3）资源整合利用能力不足。社会组织内部和外部包含着人力、信息、经济、政治资源等丰富资源，但如果这些资源未得到充分的整合和利用也只是一种潜在资源，而不是现实的资源。在调查中发现，长沙社会组织都存在不同程度对既定资源利用不充分的问题，组织活动经费的筹措渠道及其获取机制单一,对组织内部人力资源的开发利用率低,获取外部资源的能力不足,组织之间缺乏有效的合作和交流，这些方面都是社会组织对资源整合利用能力不足的体现。

2.从客观方面来看，社会组织的运营环境需要进一步优化

目前我国正处于改革的深水区，体制转轨与利益再分配等因素相互交织，各种机制在重组建立中尚未完全成型，政府职能转移还在进行中，政府在社会事务领域中的职责与权力还需进一步明确。因此，如何做到政社分开，政府“定好位”，处理好政府与社会组织之间的关系，转变政府职能，释放社会活力，已经成为制约社会组织健康发展的重要客观环境因素。

（1）政府偏重对社会组织的“管”，鼓励和扶植社会组织发展的程度不够。政府与社会组织的关系处理中，“越位”和“缺位”的现象比较普遍。政府“越位”导致社会组织的发展伸不开“手脚”；政府“缺位”使部分社会组织发展缺乏督导，组织功能发育不健全，自主能力和对组织内部的科学管理能力不强，提供社会服务的能力和质量不高，社会组织的社会性质没有得到充分有效地发挥出来。

（2）制度政策滞后，法规不完善。目前存在有关社会组织的制度法规与其现实发展状况相脱节情况，现有的部分制度法规对社会组织发展很难起到促进作用，有的甚至阻碍社会组织的发展。国家有关社会组织的三大条例（《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》和《基金会管理条例》）的修订工作截止到2016年10月还尚未完成，这在一定程度上造成社会组织发展处于无法可依的状态。目前各地方政府有关社会组织的条例和制度，区域间差别较大，这不利于社会组织持续稳定发展。因此，政府应对社会组织发展状况进行摸底调查的基础上，根据实际情况制定政策法规，在科学规范社会组织行为的前提下，为社会组织的发展提供公正而宽松的政策环境。

（3）缺乏优胜劣汰的发展机制。目前我国对社会组织的登记注册制度实行“一业一会”的垄断制度，即一个区域内一种类型的社会组织只能注册登记一个。这会导致社会组织一旦注册成功，由于缺乏竞争，便惰性发展，加上政府对社会组织更倾向于前置监管，在登记前严格审核和评估社会组织的资质，一旦注册成功后，对其评估相对滞后，这些因素都有在一定程度上不利于社会组织的良性发展。

二、培育和发展社会组织，创新基层社会治理

针对上述社会组织发展面临的主客观问题，整体思路是掌握社会组织发展规律，进一步理清与社会组织的相互关系，建立政府与社会组织合作型关系，改变过去过分管控的关系模式，营造有利于社会组织发展的运营环境，通过加强督导促进其自身能力的提高，逐步扶植和鼓励社会组织参与基层社会治理，充分发挥社会组织在现代国家治理体系中的积极作用。主要可以从以下几个方面入手：

1.提高行政审批效能，推进登记管理制度改革

改变政府“重前置监管轻后置评估”的登记管理制度，降低社会组织的注册登记门槛，进一步简化注册登记制度，由重前置管控向重后置评估转变是未来发展方向。一是缩短审批时限，提高行政审批效率。如长沙市对社会组织曾三次提高登记行政审批效率，成为全国社会组织登记审批时限最短的地区之一。二是降低社会组织注册登记门槛，让更多社会组织获得合法社会身份和发展机会。三是加强社会组织评估工作，建立评估专家库，健全和完善社会组织评估指标体系，开展分类、有层次的评估活动，创新和简化年检方式与程序，提高社会组织年检效率，将社会组织评估结论与社会组织年检、承接政府购买服务等挂钩，对达不到评估标准的社会组织给予整顿甚至注销其登记的处罚，并对社会进行公示，充分发挥评估的导向、激励及约束作用，促进社会组织规范化发展。四是完善四类社会组织直接登记流程，取消一业一会限制，引入行业协会适度竞争机制。近几年，长沙积极创新社会组织登记管理工作，成立了“长沙市社会组织社会管理综合治理工作组”和“长沙市社会组织党工委”，通过联席会议制度、联合执法机制等，实现多部门协调统筹推进社会组织登记管理工作。

2.转变政府角色，加大社会组织培育扶持力度

政府在与社会组织的互动关系中应转变角色，改变过去单纯“管”和“控”的角色定位，应向提供督导服务转变。通过督导提高社会组织自身能力与服务社会能力。一是扎实推进社会组织孵化工作。孵化工作是督导服务的一种，在孵化的过程中，帮助社会组织进行组织功能定位,明确发展目标；优化组织结构、提高办事效率；培养组织人才，形成专业人才队伍；建立本区域内的平台和人才储备库，定期举办社会组织负责人培训班；加强社会组织跨区域交流和合作，提高对潜在社会资源的利用率。孵化工作应从党组织建设、队伍建设、制度建设、财务管理、项目化运作等方面着力加强社会组织自身能力，逐步提高社会组织自我管理、服务社会和整合资源的能力。目前长沙形成了“以市孵化基地为龙头，以区县孵化基地为主体，以街道、社区孵化基地为基础”的四级社会组织孵化体系，将孵化成功的社会组织引入社区，扎根社区，积极参与社区服务与管理，服务公众。如长沙由街道或社区提供场地，引入专业的养老服务组织如康乃馨、康乐年华兴办社区养老院，开展居家养老服务，这种由社会组织主导的社区养老服务模式在长沙得到重视和推广。二是充分发挥枢纽型社会组织培育孵化、联系服务、资源支持、沟通反馈和人才集聚的功能，为社会组织提供“生产性服务”。

枢纽型社会组织是一种过渡形态的组织类型，在当前中国社会转型期中发挥着重要的作用，枢纽型社会组织由于与政府关系密切，容易获得政府支持，因此，枢纽型社会组织应积极为其他类型社会组织争取有利的政策资源和公共财政保障，采取推动政府购买服务、建立发展专项资金、落实税收优惠等多种方式，将补给源源不断地输送给其他社会组织，为社会组织的发展提供资金、技术、人才等方面的“生产性服务”，由此可见，枢纽型社会组织在国家和社会组织之间的起着桥梁纽带的作用，这不仅转移了一部分政府职能，减轻了政府负担，也服务了大批社会组织。

3.完善政策法规，健全监管制度

随着政府职能转移改革的进一步深化，社会组织在经济发展、公共服务和社会管理中发挥越来越重要的作用，但现有的政策及管理体制不能与之相适应，因此，政府应在对社会组织的发展状况进行摸底调查和征求多方意见基础上，根据实际情况制定政策法规，在充分释放社会组织能量的同时，科学规范社会组织行为，为社会组织的发展提供宽松、公正的宏观政策环境。一是健全法律法规，明确社会组织各监管部门的责任和分工，加强监管。二是加强诚信自律建设，完善社会组织法人离任审计、负责人管理、责任追究和资金管理等制度。三是增强第三方评估的权威性、中立性和客观性。四是强化社会监督，推动信息公开，完善社会组织监督举报受理制度。五是是加强社会组织党建工作，加强以党组织书记为重点的党务工作者队伍建设，提高社会组织党建工作水平。通过完善政策法规，健全监管制度，逐步建立起社会组织自律、党建工作带动、社会监督、政府部门联动监督相结合的监管体系，为社会组织的发展提供既规范有序又宽松公正的发展环境。

[1]张勤：《发展社会中介组织与转变政府职能》，《甘肃会科学》2001年第1期。

[2]余文凯，蔡志强，李俭：《发展和完善社会中介组织》，《党政论坛》2001年第12期。

[3]马素伟，何跃等：《青年自组织能力的有机构成及其建设路径研究》，《西青年管理干部学院学报》2010年第1期。