王树华

洞见 Lnsight

“强省会战略”之辩

王树华

“省会战略”的实施应该是以拉动省内其他城市协同发展进而实现全省经济的均衡发展作为最终目标，否则省会城市的发展也必然陷入孤掌难鸣、难以为继的境地。

“十二五”以来，我国大多数省份的省会城市经济增长速度明显快于省内其他城市，这体现为省会城市“经济首位度”的提高。这在一定程度上反映了这些省份试图通过实施“省会战略”拉动本省经济持续增长。但“省会战略”的实施应该是以拉动省内其他城市协同发展进而实现全省经济的均衡发展作为最终目标，否则省会城市的发展也必然陷入孤掌难鸣、难以为继的境地。因此，“省会战略”的实施，应该是适度的。

“强省会”时代正在走来

“十二五”期间，在我国27个省会城市中，有24个省会城市的“经济首位度”(省会城市GDP占全省的比重)出现不同程度提高，1个省会城市的经济首位度基本保持持平(济南)，2个省会城市(沈阳、西宁)的经济首位度出现下降。这说明，当前我国绝大多数省会城市在全省中的比重趋于上升，“省会战略”正逐步成为当前我国各省推动区域经济发展一个重要战略选择。

在我国中西部地区，“省会战略”成为中西部各省推动经济发展的普遍选择。2015年，经济首位度最高的十大省会城市有6个在西部地区、3个在中部地区。6个西部省会城市分别是银川(经济首位度为50.9%)、西宁(46.8%)、拉萨(36.7%)、成都(35.9%)、西安(32.0%)和兰州(30.9%)，3个中部省会城市分别是长春(38.7%)、哈尔滨(38.1%)、武汉(37.2%);2011-2015年，在经济首位度提升最快的十大省会城市中，西部地区就占了5个、中部地区占4个。5个西部省会城市分别是兰州，“十二五”时期经济首位度提升了3.7个百分点、银川(3.6个百分点)、成都(3.3个百分点)、贵阳(3.1个百分点)、乌鲁木齐(2.5个百分点)，4个中部省会城市分别是哈尔滨(4.0个百分点)、武汉(3.9个百分点)、太原(2.9个百分点)、内蒙古(1.9个百分点)。

在贵州，省会贵阳发展得风生水起，多项主要经济指标增速在全国省会城市中连续排名第一，“十二五”时期贵阳经济总量占全省比重从24.4%提高到27.5%，经济首位度提高了3.1个百分点，成功打造了“经开区、高新区、贵阳综合保税区、航空港经济区”四大开放平台和“生态文明贵阳国际论坛、贵阳大数据博览会”两张名片。《贵州省十三五规划纲要》明确提出要“进一步增强贵阳城市功能，提高省会城市首位度”，贵阳在全省的经济地位有望进一步提升。

在河南，省会郑州不仅拿下了中国(河南)自由贸易试验区的名片，还被获批建设国家中心城市。河南省委省政府更是举全省之力重点发展郑州，先是由省里出面引进富士康落户郑州，后是拿下首个国家级航空港经济综合实验区的牌子，助力郑州成为全球最大的苹果手机生产基地。2011-2015年，郑州市GDP占全省比重从18.0%提高到19.8%，经济首位度提高了1.8个百分点。

在安徽，早在2006年召开的安徽省第八次党代会上就明确提出，合肥要“提高经济首位度，形成具有较强辐射带动力的省会经济圈”。为此，安徽先是拆分巢湖，把原巢湖市管辖的庐江县和居巢区划归合肥市管辖，让合肥变成环湖城市。在2016年发布的《长三角城市群发展规划》中，合肥还与南京、杭州一起并列为长三角中心城市。一系列政策举措，推动合肥的经济首位度连创新高，2016年合肥占全省GDP的比重高达26.0%，其作为安徽经济增长核的地位进一步凸显。

不仅中西部省份倚赖省会战略发展本地经济，甚至东部地区也刮起了一股“省会战略”的劲风。在江苏，多年来苏州和无锡GDP分列江苏前两位，身为副省级省会城市的南京只能屈居第三。受益于省委省政府的扶持，南京终于在2014年首次超越无锡位居全省第二位。到2016年，南京已经超出无锡一个身位，但仍然落后于苏州，仅相当于苏州GDP的67.87%。2016年12月底召开的省委常委会，明确提出南京要“努力建成首位度高的省会城市”，再加上此前获批的国家级江北新区，南京有望迎来新一轮快速发展的黄金时期。在山东，济南市委书记王文涛与代市长王忠林在山东省十二届人大六次会议上公开呼吁，山东要举全省之力实施“省会战略”，进一步支持济南发展。

转型发展中的次优选择

当前我国各省纷纷举起“省会战略”的大旗，从根源上说，主要动因在于新常态下保持经济中高速增长的任务依然艰巨。在全球经济低迷态势没有根本好转的背景下，如何确保预期经济增长目标的实现，成为各省不得不面临的紧迫任务。为此，各省纷纷通过转方式、调结构引领新常态，推动经济发展方式从粗放增长向集约增长转变，经济增长动力从传统产业带动向战略性新兴产业和现代服务业带动转变。

一般而言，省会城市在科技、教育、行政等方面具有省内其他城市不可比拟的天然优势，决定了省会城市的发展可以在推动全省经济发展中起到带动和示范作用，尤其是在经济发展方式转变、经济结构优化、经济布局调整等方面，可以发挥先锋模范作用，因而成为绝大多数省份实施转方式、调结构、稳增长的主阵地。

具体来说，省会城市的比较优势体现在：其一，要素资源的集聚性。省会城市是全省的政治、经济、科教、文化中心，更容易成为全省人才、技术、信息、资金等各种资源要素集聚的高地。其二，产业层次的高端性。由于高端要素集聚的优势，省会城市的产业布局可以在发展层次上高于其他城市，代表产业升级方向的信息技术、高端装备、新材料、生物医药、节能环保、文化创意等知识技术密集型产业将更容易在省会城市培育成主导产业。其三，经济系统的开放性。省会经济系统自身具有典型的开放性特征，容易形成以省会城市为中心、以周边区域为依托、充分利用区域内外资源与市场的开放型经济协作体系。其四，经济形态的先进性。由于省会城市特殊的城市地位和城市功能，一些崭新、先进的经济形态逐步成为省会经济发展的新亮点，如分享经济、总部经济、流量经济等。

综合以上分析，多数省份的“省会战略”可能是各地谋求实现近期稳增长目标的应急策略，是转型发展过程中的次优选择，而并非最优选择。从长期而言，如果资源过度向省会城市集中，必然会进一步拉大省会与其他城市的发展差距，加剧省内区域发展不平衡的问题，因而省会战略并非区域经济发展的最优选择。

区域协调是最优选择

对于省级政府而言，统筹区域协调发展应是推动经济发展的最优策略。但经济总是在不平衡中发展，从平衡到不平衡再到平衡，是区域经济发展的必经阶段和必然结果。对于经济欠发达省份而言，率先发展省会城市的非均衡发展战略，可以通过省会城市创造新兴经济增长点，吸引省外人才和资源要素向省内集聚，有助于缩小省会城市与国内经济发达城市的差距，也可以在一定程度上带动省内周边城市的发展，但是也带来了省会城市与非省会城市发展差距的拉大，可能会加剧区域失衡。因此，当经济发展到一定程度，非均衡发展战略应该逐步让位于区域协调发展战略。

构建区域协调发展的长效机制，应包含以下内容：一是构建统一开放、竞争有序的市场体系。进一步消除地方保护和行政壁垒，通过建设区域性产权交易平台、技术和人力资源市场，积极推进资本、技术、人力资源等各种生产要素在市场自由流动;二是构建区域协作机制。发挥政府、企业和社会组织等多元主体的作用，开展多种形式的区域经济协作和技术、人才合作，逐步建立制度化的区域协作机制;三是构建贫困地区差别化帮扶机制。构建和完善针对贫困地区的差别化扶持政策，精准帮扶与区域开发紧密结合、扶贫开发与生态保护并重，切实改善贫困地区生产生活条件，帮助贫困地区构建经济发展的内生机制。

（作者单位：江苏省社会科学院区域现代化研究院）