黄爱朋

新常态下新城发展的思考与探索

黄爱朋

中国经济历经30多年的高速增长，进入了一个速度、结构、动力全面转换的发展新常态。在一路一带、自贸区建设、深化改革、扩大开放、依法治国等重大利好的导引下，面临实体经济低速和金融风险、政府债务风险、楼市风险等各类显性化风险的多重挑战。新城新区的发展模式转型也是势在必行，以正确姿态跨越这个发展十字路口的新城，方能在新一轮的发展中赢得先机。然而在传统造城模式的驱动下，不少新城的发展陷入困局、走入迷局。本文结合多年参与新城规划建设的经验，提出些许建议，期待能成为新城发展再出发的基点。

一、研究范围的界定

为使研究更具有针对性，本文研究的范围主要是针对在经济发展进入工业化中后期地区建设的，以资本密集型、技术密集型、智力密集型等新型经济为主要产业形态的，致力于创新驱动，引导地区产业转型升级的新城。如广东的深圳前海、珠海横琴、南沙新区、广州知识城等。

二、新城发展的困局

1.急于求成见效慢。在我国城镇化的进程中，地方政府偏重于城市空间扩张和土地开发，热衷于速成的造城运动。然而转入发展新常态后，突然发现原来的高速期待遭遇了低速回报。

2.产城失调挑战多。如今搞新城建设，面临的是有城无业、无城无业的新情况。各地的空城、鬼城、睡城应运而生，相应的各种经济、社会、环境问题也接踵而至。

3.入不敷出盈利难。传统开发的收益主要来自于土地出让金和快速投产企业上缴的税收，前提是土地开发的成本较低（500～1000元/m2）和大量的企业快速落地投产。如今土地开发成本接近倍增，而招商形式严峻，土地出让价格难以达到预期。

4.同质竞争压力大。国家发改委城市和小城镇改革发展中心的调查显示，在144个地级城市中，有133个提出要建设新城新区，平均每个地级市计划建设1.5个，大多新城发展定位雷同，招商重点也多集中在先进制造业和现代服务业等。

三、形成困局的原因

1.复杂多变的国际经济形势影响招商引资。欧美发达国家地区由于遭遇金融危机的持续打击，意识到押宝在金融服务业的风险，开始引导高端制造业的回归。与此同时，由于成本优势不再，低端制造业逐步向东南亚落后国家转移。高低端均面临的挑战，从一定程度上加大了新城发展招商引资的难度。

2.产业发展转型期的阵痛。部分经济发达地区迈入工业化中后期阶段，由投资驱动转向创新驱动。由于当前科技创新能力不足，创新成果转化应用数量有限，导致创新型的成长企业难以成规模发展，有限的高科技企业难以满足大量的新城发展需求。

3.新的投融资体制的考验。2015年实施的《新预算法》和近期国务院、财政部颁发的要求地方政府规范投融资及控制债务的相关文件，导致地方政府传统以举债为主导的融资模式难以为继，多地政府财政捉襟见肘。

4.严格土地管理的倒逼。面对多年粗放发展的弊端，近年来国土部门一方面收紧了国土规模，并严控国土指标供给，另一方面加大了监管、稽查、审计力度，要求规范土地管理及出让等工作。

5.征地拆迁难度加大的制约。在要求提高征地拆迁标准，让农民分享城市化成果，禁止强拆等法规政策的控制下，传统征拆模式面临严峻挑战。

四、对策

1.转变开发策略

汪洋副总理指出，开发区未来发展要实现四个转变：（1）由追求速度向追求质量的转变；（2）由政府主导向市场主导转变；（3）由同质竞争向变异化发展转变；（4）由硬环境见长向软环境取胜转变。四个转变也为新城的发展指明了方向。必须跳出传统开发的商业模式，围绕引进人才、提供服务、营造环境进行长期探索。

2.提升开发效益

虽然现在在逐步淡化崇尚GDP的观念，但是经济效益仍是体现新城发展绩效的重要指标，没有盈利模式的发展是不可持续的。提升经济效益可以分三步走：

（1）控制开发成本。过去一些园区开发的成本大约在500～1000元/ m2，如今初步统计部分新城的开发成本已经接近2000元/ m2。财政投资主要集中在征地拆迁安置、市政设施建设和公共服务设施建设三个方面，对成本构成细分可发现，征地拆迁安置成本约10亿/ km2，鉴于近三分之一的成本是用于拆迁安置，在开发中尽可能避免大拆大建。除减少拆迁外，另一个措施是开发过程中尽可能采用低冲击开发模式，采用原状交地建设，合理规划标高和设置地下空间，降低土方挖填的成本。

（2）在控制降低开发成本的基础上，要充分运用经营城市的理念，合理调控开发节奏，充分发挥土地价值。要统筹调控产业用地、商业用地和住宅用地的供地节奏和开发时序，广州科学城的开发提供了可借鉴的成功经验，科学城是在以企业筹建为主调开发近7年，积累了一定产业和人气后，才逐步推出商业和住宅地块出让和开发。

（3）引进合作伙伴，推行政府和社会资本合作的PPP模式，由政府直接支持具体项目改为设立投资基金。公私合作的投融资体制不仅缓解政府的财政压力，还利于利用民间资本，激发市场活力，引进专业的社会机构参与新城建设。

3.聚焦开发重点

相关研究表明，智力资源是高科技活动发展壮大的关键，创新的科技信息是高科技产业的基本原料。成功的新城或园区都有雄厚的智力资源作为支撑。作为新城发展来讲，可以通过引进跨国公司的技术研究机构；引进和培育重点实验室、工程技术研究中心、博士后工作站、公共技术服务平台；设立大学研究园区或组建研究型高校等途径，从易到难逐步培育支撑新城发展的智力平台。

培育智力资源的同时，要为智力成果的产业化打造平台和提供服务。应该秉承产业园区化、园区城市化、城市特色化的理念，坚持高标准的专业化开发，引导专业化的社会机构、金融资本、产业资本，通过股份合作、购买服务、特许经营等方式主导或参与各专业园区的开发建设。从原来单一的政府主导土地出让转变为统筹土地、功能、产业和价值结合的方式，理顺规划、建设、招商、运营、金融服务、管理服务相关环节的关系。

如果说服务平台侧重于软环境的打造，那么高品质的生活环境则要求同步打造硬环境，要软硬一起抓。高科技企业选址的首要因素是获取高素质人才，而非成本因素。高科技人才青睐于选择高品质的生产生活场所。新城的开发建设必须为相关企业和人群特色定制。

五、结语

经济新常态下，新城新区肩负着引领区域经济增长、引领外向型经济发展、集聚高科技产业发展、促进体制改革创新的重要使命，是推进新型城镇化的主要抓手，是代表城市参与未来国内国际竞争的重要平台。新城发展任重道远，要尊重经济发展的客观规律，跳出固存的模式和套路，以足够的耐心和智慧统筹谋划新城发展的节奏和步调，为新城发展探索一条通往成功的康庄大道，为中国经济发展做出更大贡献。

（作者单位： 中新广州知识城财政投资建设项目管理中心）