谢佳+何方+阮梦蝶+石伟博+秦玮+许姚亮+范贵娟+朱琳

摘 要：永久基本农田的划定不仅关系到农业生产、国家粮食安全、生态环境保护，还关系到城市发展布局以及经济的可持续发展。该文以合肥市市辖区为例，以上一轮基本农田划定成果为基础，探究永久基本农田的划定，以及划定工作中遇到的问题，并提出建议，以期为其他地区永久基本农田的划定提供参考。

关键词：永久基本农田；合肥市市辖区；问题；分析

中图分类号 F323.211 文献标识码 A 文章编号 1007-7731（2017）19-0003-3

Demarcation and Analysis of Permanent Basic Farmland in Hefei City

Xie Jia et al.

（School of Resources and Environment，Anhui Agriculture University，Hefei 230036，China）

Abstract： The definition of permanent basic farmland is not only related to agricultural production， national grain security， ecological and environmental protection， but also to the development of urban development layout and economic sustainable development. In this paper， taking the municipal area of Hefei as an example， based on the results of the basic farmland delineation， this paper explores the delineation of permanent basic farmland and the problems encountered in delineating work， and provides reference for the delineation of permanent basic farmland in other areas.

Key words： Permanent basic farmland；Hefei City area；Problem；Analysis

以往我國基本农田依据土地规划而定，随着规划调整也就出现了基本农田重新划定调整的现象，基本农田完全沦为“政策田”。同时，各类项目建设选址落位也经常占用基本农田，地方政府为了当前的发展利益而对基本农田频繁进行使用调整，使得基本农田保护失去其应有的严肃性和长久性[1]。永久基本农田虽然只是在基本农田前面加了“永久”两个字，但是彰显了其刚性和约束性。其划定不仅有利于满足我国未来人口和国家经济发展对粮食的需求、国家耕地保护政策的有效落实，而且对农业生产、国家粮食安全以及经济的可持续发展起到保障作用，同时也是严防死守我国“18亿亩”耕地红线的核心工作。

合肥市根据国家永久基本农田划定要求，结合当地实际情况，将永久基本农田任务指标分解到各个县区，在上一轮基本农田划定的成果上，进行基本农田的划定调整，最终确定全域永久基本农田划定范围。

1 研究区域概况

合肥市市辖区包括：瑶海区、蜀山区、包河区以及庐阳区4个城区。其中，包河区是4个城区中面积和人口第一大区，区内汇聚了众多的高等院校和研究所，是全省经济实力“第一城区”；蜀山区是一个以科技文化教育、高新技术为主导的新兴城区；瑶海区是传统的工业区，是全市重要的加工制造业基地；庐阳区是合肥老城区政治、经济、文化和金融中心。

永久基本农田划定前合肥市市辖区的基本农田主要分布在城市周边范围界线外，城市周边范围内基本农田分布较少。瑶海区划定前已有基本农田数量为1698.11hm2，其他地类约占2%，主要分布在城市周边范围界线外的三十头镇，圈内无基本农田分布。庐阳区划定前已有基本农田数量为678.98hm2，其他地类约占0.1%；城市周边范围界线圈内圈外的基本农田主要分布三十岗乡。蜀山区划定前已有基本农田数量为23856.36hm2，其他地类约占4.64%；城市周边范围界线外的基本农田主要分布在小庙镇、高刘镇和南岗镇，圈内的基本农田主要分布在南岗镇和小庙镇。包河区划定前已有基本农田数量为1815.42hm2，其他地类约占8.55%；城市周边范围界线外的基本农田主要分布大圩乡，圈内的基本农田分布在烟墩乡和大圩乡。

2 永久基本农田的划定

2.1 基础数据预处理 （1）数据格式转换。城市土地利用数据一般是CAD格式，而基本农田的划定平台是ArcGIS，因此需要将CAD格式转换成矢量数据格式。转换方法：右击CAD文件，导出数据，输出时保存类型选择为Shpfile；利用工具箱的转换工具（Conversion Tools）里的To Shpfile工具进行转换。（2）数据提取。主要包括：从瑶海区2014年变更调查数据总的地类图斑中提取14a耕地图斑；从规划数据库中规划基本农田图层；从耕地质量等别评定成果中提取耕地的利用等别。（3）确定划定前全域范围内规划基本农田和现状耕地数量。将规划基本农田融合成一个大图斑，先与14a地类图斑叠加，剔除非耕地，再与城市周边范围界线叠加，可得到划定前圈内圈外规划基本农田的数量；将14a耕地和城市周边范围界线叠加，可确定划定前圈内圈外耕地数量。（4）确定全域范围内规划基本农田和现状耕地的质量等别。将规划基本农田和14a耕地图层，分别与最新的耕地质量利用等图层叠加，可得到原有基本农田质量等别和现状耕地质量等别。endprint

2.2 基本农田的调出调入 （1）基本农田调出。将规划基本农田图斑与最新的土地利用现状调查成果叠加，然后与最新遥感影像图套合，对占用基本农田的建设用地、未利用地等非耕地（包含可调整地类）全部调出，不得保留划定为基本农田。对于占用的基本农田要进行核实举证，并提供相关证明材料；对于疑似的图斑，要进行实地勘察，确保合肥市市辖区全域范围内的优质耕地优先划为永久基本农田。（2）基本农田调入。将14a非基本农田的现状耕地和城市周边范围界线叠加，进行圈内圈外基本农田的补划。根据上级下达的任务指标，以基本农田划定要求为依据，进行基本农田的补划，将城镇周边和交通沿线易被占用的优质耕地优先划为基本农田，补划的基本农田数量必须大于等于调出的基本农田，质量等别不得低于调出的基本农田。

2.3 永久基本农田的划定结果 合肥市4区城市周边范围界线外规划基本农田中的非耕地全部调出，永久基本农田划定达到上级下达指标。永久基本农田划定后情况为：瑶海区全域范围内永久基本农田面积为778.61hm2，上级下达的任务目标是755hm2，划定后永久基本农田主要分布在三十头镇和七里街道；庐阳区全域范围内永久基本农田面积为2218.03hm2，上级下达的任务目标是2193.30hm2，划定后永久基本农田主要分布在三十岗乡、大杨镇和杏花村街道；蜀山区全域范围内永久基本农田面积为21175.58hm2，上级下达的任务目标是21118.40hm2，划定后永久基本农田主要分布在小庙镇、高刘镇、南岗乡和井岗镇；包河区全域范围内永久基本农田面积为2001.09hm2，上级下达的任务目标是1900hm2，划定后永久基本农田主要分布在义城镇和大圩乡、烟墩乡。

3 划定过程中遇到的问题与解决方法

3.1 坐标系转换问题 规划部门通常采用的坐标系是北京54，国土部门通常采用的坐标系是西安80，2种坐标系之间有偏差，因此需要将数据的坐标系转成一致，以方便后期数据的处理与分析。北京54和西安80间的转换，必须借助现有的公共点和2种坐标，推算出变换参数，再对转换坐标进行转换。坐标系转换主要有以下2种方式：（1）打开View-Data Frame Properties的对话框，选择坐标系，点击Transformations，在打开的对话框中选择New，新建一个投影转换公式，在Method中选择转换方法，然后在参数表中进行参数设置（3参数或者7参数），最后点击应用、确定，导出数据时选择此数据框；（2）选择Data Management Tools中的Create Custom Geographic Transformation工具，輸入转换的名称，在Method中选择合适的转换方法如 COORDINATE_FRAME，然后输入3参数或者7参。其中，3参数旋转为零、比例为一。再利用投影（project）工具，选择输入数据、输出坐标系以及自定义的坐标系。

3.2 ZM值 在ArcGIS中，常用的几何类型有点、线、面和体，除此之外，可能会遇到带ZM值的类型，如面ZM；从CAD导出的地形图数据，大部分含有Z值信息，导成shape后，其类型都是带ZM的。其中，Z值用来存储高值属性信息的，M值是用来存储其他属性信息的。利用ArcGIS处理数据时，有时不能识别带ZM的几何类型的Shape文件，且带ZM值的矢量数据无法进行叠加分析；或者可进行数据处理，但是会造成数据误差。所以在进行数据处理前要将ZM值去除，以保证数据的准确性。

去除ZM值有2种方法：（1）选择转换工具（Conversion Tools）的To Shapfile工具的环境设置，设置Z值和M值参数为Disabled；（2）在地理处理—环境，设置Z值和M值参数为Disabled。

3.3 基本农田净面积一致性问题 永久基本农田的划定还包括数据库的建设，在数据库质检时，会检查基本农田图斑的净面积和变更调查（最新的全国土地变更调查地类图斑）计算的净面积是否一致。质检结果显示，基本农田图斑的净面积与变更调查计算的面积不一致。

由于在进行基本农田划定时，破坏了图斑的完整性，导致图斑面积发生变化，利用净面积公式进行计算面积，显示基本农田图斑的净面积与变更调查计算的面积不一致。通过外部数据的导入，使用苍穹软件的面积维护工具进行面积的维护。首先，在苍穹中新建标准MDB数据库，进行配置、连接，将基本农田图斑通过图层更换工具更换到苍穹中。其次，利用基本农田图斑生成基本农田片（块），进行面积维护。最后导出Shp文件。

4 建议

在永久基本农田的划定过程中，将占用基本农田的建设用地全部调出，同时需要补划的基本农田的数量必须大于等于调出的数量；集中连片性较好。但是在实际划定过程中，由于每个地区的实际情况不一样，所以执行的效果不尽相同。补划的基本农田数量上达标，但是分布较为零散、地块面积较小。针对这种情况提出以下建议：

4.1 调整基本农田划定体系 从管制要求上看，虽然省级基本农田保护面积不得低于上级政府下达的80%，但是市、县级可改变传统基本农田指标的平均分解方式，在与经济发展相协调的前提下，加大对基本农田质量优良地区重点保护的力度，提高综合条件优良的重点地区基本农田保护率[2]。对于经济建设发展较快的城市，可以根据当地的实际情况，在保证全域范围内永久本农田数量和质量的前提下，适当的降低城市周边范围内基本农田的数量和占比，或者进行区域间的协调，

4.2 建设永久基本农田整备区 基本农田整备区是确保基本农田保护目标实现的“弹性”手段，承担着在规划期间补划基本农田的重要功能[3]。随着城市的发展，建设用地也会随之增加，考虑建设项目的选址等因素，势必会占用一些基本农田。将地区城市发展规划方案和基本农田划定方案、其他规划方案相衔接，在中心城区规划控制范围界线和城市周边范围界线之间做缓冲区分析，适当的将城市范围界线往外扩充一些距离，根据基本农田划定要求，建设永久基本农田整备区，为以后城市周边永久基本农田的补划和调整做准备。

5 结语

永久基本农田是耕地中质量较高的部分，其划定对于保护耕地、优化城市布局和保障国家粮食安全具有重要意义。本文以合肥市市辖区为例，对永久基本农田的划定以及划定过程中遇到的问题进行探讨，以期为其他地区的永久基本农田划定提供参考。

各地区要根据国家下发的永久基本农田划定规程，以上一轮成果为基础，结合当地实际发展情况与城市发展规划方案，合理地划定永久基本农田，避免在规划实施过程中基本农田的不断补划和调整，提高基本农田的保护率，合理优化配置国土资源。

参考文献

[1]王兴，杜新波，曹端海.永久基本农田应服务于未来[J].中国土地，2009（7）：51-53.

[2]安济文.基本农田划定存在的问题及对策研究[J].农业与技术，2013，1：197-206.

[3]涂建军，卢德彬.基于GIS与耕地质量组合评价模型划定基本农田整备区[J].农业工程学报，2012，28（2）：234-238.

（责编：徐焕斗）endprint