郑 宇

台湾地区社会保障制度的建立和发展

郑 宇

当前，世界上大多数国家和地区都已经建立了具有各自特色的社会保障制度，但“社会保障”在不同的国家和地区有着不同的表现形式。中国大陆、美国、英国等地多使用“社会保障”来囊括相关的各项措施和制度，而在中国台湾地区，“社会保障”通常称为“社会福利”，台湾当局和台湾学者指称的“社会福利”包括社会保险、社会救助、福利服务、就业辅导等方面。由此可见，台湾地区是在广义上使用“社会福利”一词，用以囊括社会保障的各个方面。这虽与中国大陆对社会保障的命名方式有所不同，但并不影响我们对其社会保障制度进行深入系统的研究。作为20世纪80年代的新经济体之一，台湾地区自光复以来经济社会发展取得了一系列进步，其社会保障制度的建立和发展对于中国大陆以及发展中国家和地区具有一定的借鉴意义。

台湾；社会保障；社会福利

台湾地区社会保障制度相对于发达资本主义国家起步较晚，日治时期的台湾地区没有形成独立的社会保障制度和体系，台湾地区社会保障制度的建立是从国民党退台之后开始的，初期带有明显的政治目的和色彩，之后虽有改进，但仍然被认为是一种社会控制手段。以职业划分为特征之一的台湾地区社会保障制度主要分为初创、发展和改革三个时期，形成了项目种类相对繁杂的社会保障体系。

一、20世纪50年代至60年代：初创时期

台湾地区社会保障制度始于20世纪50年代，以 《台湾省劳工保险办法》的出现为标志，劳工保险亦是台湾地区最早施行的社会保险。 《台湾省劳工保险办法》中规定的被保险人最初仅限于一些产业和公用事业的工人，并且该办法带有较为明显的地方法规性质，早期并未在全台湾地区得到实施，负责该保险业务的机构为“台湾人寿劳工保险部”。国民党台湾当局之所以在入台之初选择率先开办以部分产业和公用事业工人为主要被保险人的社会保险项目，是由于当时的历史背景和政治因素所致。1949年国民党在国内战争中失利，败走台湾。国民党入台之初，从大陆带去台湾的居民大约有200多万人，人口的激增给本来就陷入困境的台湾经济社会带来了更大的挑战。早在国民党入台之前，台湾的物价就已经是连年上涨，甚至出现了一年涨三倍的情况，这时如果不解决电力、化工等大工业和公用事业发展问题，台湾地区的整个社会生产可能就会陷于停滞，国民党带去的200多万人的衣食住行也就难以得到保障。可以说，最先颁布的 《台湾省劳工保险办法》是入台之初立足未稳的国民党不得已而实施的一项社会保障措施，旨在恢复台湾地区的工业和公用事业运转。 《台湾省劳工保险办法》中规定的被保险人涵盖了台湾当局经营的矿山、工厂以及公用事业单位的工人和较大规模的私营工厂的工人，后逐渐将范围扩展至中小规模工业企业的工人。该保险办法作为台湾地区最早的社会保险相关规定，其所涵盖的给付内容相对有限，实质内容仅包括生育、工伤等方面，老年给付并未起到明显的改善劳工生活的作用，对于一般疾病也尚未建立相关项目。1951年，台湾当局实施 《台湾省职业工人保险办法》，将非企业的职工也纳入保险体系，扩大了参与社会保险的劳工范围。在其后的1953年和1956年，台湾当局分别开办了渔民保险和蔗农保险，但此时针对农民群体的保险还未形成独立的体系，有些类似于劳工保险的附加险种。国民党入台初期，除了因为经济恢复的需要建立的劳工保险制度之外，为了稳定从大陆败退的军队人员，台湾当局在建立劳工保险制度的同时也着手建立军人社会保障相关制度。为此，国民党领导人在入台之初就紧急签发了 《军人保险计划纲要》，先以该纲要代替大陆时期的军人社会保障措施，1953年又制定实施了 《陆海空军军人保险条例》，该条例对之前的 《军人保险计划纲要》作了细化，制定了一些针对不同军种人员的社会保障措施，相比之前的纲要也更加具备了实施的现实可能性，被看作是台湾地区现代军人社会保险的雏形，在当时的历史条件下确实起到了一定的稳定军心的作用。

1958年，台湾当局对 《台湾省劳工保险办法》、《台湾省职业工人保险办法》等相关规定进行整合，立法通过 《劳工保险条例》，并于1960年成立“台湾省劳工保险局”作为办理劳工保险的专业机构，原“台湾人寿劳工保险部”撤销，不再作为劳工保险的办理机构。台湾当局在成立“台湾省劳工保险局”的同时，也成立了“台湾省劳工保险监理会”作为劳工保险实施监管机构，对劳工保险实施过程中的各项事务尤其是各项给付内容的实施进行监督，并处理劳工保险给付过程中被保险人与保险人等相关各方的争议问题。 《劳工保险条例》及其施行细则的出台，使得台湾地区劳工社会保险的发展迈向了一个新台阶，劳工社会保障制度也由此开始成形。虽然 《劳工保险条例》的出台扩大了参与保险的劳工范围，也增加了给付内容和给付额度，但需要指出的是，该条例在出台之后的一段时间内实施情况并不尽如人意。由于当时台湾经济尚处于战后恢复期，民众收入水平低下，加之当时的民众缺乏保险观念和意识，导致劳工群体投保意愿低，甚至还发生过工人和企业雇主抗拒投保的现象。（参见表1）为此，“劳工保险局”的工作人员不得不时常到工人和企业雇主当中去游说，劝说他们参加劳工保险。劳工保险一开始的非强制性性质也是投保率比较低的原因之一，直至20世纪50年代之后，随着台湾经济的发展，工人与雇主之间的劳动争议逐渐增多，民众才逐步意识到参加劳工保险的必要性。对于劳工群体来说，劳工保险赔付的程序相对于找雇主索赔更为简便易行，而且给付金额通常高于雇主所支付的金额。

表1 台湾地区劳工保险投保人数变化

20世纪50年代末，台湾地区除了在劳工保险立法方面取得重大进展之外，在公务人员和军人社会保障方面也取得了一定的突破。1958年，台湾地区颁布了 《公务人员保险法》并在之后对军人社会保险相关法规进行了修正，对以往的公务人员薪酬福利制度和 《陆海空军军人保险条例》中规定的军人各项权利和保障范围作出了优化，以适应时代的变化。20世纪60年代，台湾地区的经济状况发生了较大的变化。国民党初到台湾时，台湾地区处于百废待兴的状态，美国援助对经济恢复起到了重要的作用，当时台湾地区在粮食和其他生活物资方面都需要依靠美国援助，这也使台湾当局意识到发展生产、自给自足的重要性。经过20世纪50年代的恢复和发展，台湾地区的农业生产水平有了一定的提升，同时，在发展农业生产的基础上，台湾当局制定了以农业支持工业的政策，重点发展农产品加工、纺织、化工、水泥、日用品等与民众日常生活息息相关的工业，以摆脱对美国等发达国家在粮食和生活物资方面的进口依赖，通过发展进口替代型工业稳定岛内经济并调整国际贸易过程中的收支状况。“20世纪50年代台湾地区的公营企业集中于燃料、化学制品、矿业、金属加工以及纺织品、化肥、食品加工等工业领域。”①至20世纪50年代末，台湾地区物资供应能力有了很大的提升，在粮食和生活物资方面摆脱了国外援助和进口依赖。从20世纪60年代开始，台湾地区经济转向出口导向型，家电制造、电子产品输出为台湾地区财政作出了较大的贡献。在这样的经济背景下，1964年台湾当局出台了 《退休人员保险办法》，该办法以 《公务员保险法》中的相关人员为被保险人，由被保险人退休前所在的单位进行投保，属于非强制性保险。该保险办法只将公务人员纳入其中，并未给予劳工等群体进一步的退休保障，其实施目的在于保持公务员队伍的稳定性。1970年公布的 《军人保险条例》也带有类似的目的，该条例将军人保险的参与对象扩展到现役军官、士官、士兵，规定该保险项目由“国防部”主管，具体业务由“中央信托局”负责办理，军人在退伍时能得到一笔给付，该给付项目有利于军人安心服役。台湾当局希望在20世纪60年代经济转型发展的同时稳定内部统治，因此，20世纪60年代的台湾地区虽然在经济发展上取得了成功的转型和突破，但在社会保障制度的设计上却没有明显的有利于人民群众的进展。1965年，台湾当局颁布“民生主义现阶段社会政策”，旨在增进人民的生活水平，该政策开始提及福利服务和社会救济等基本内容，包含了免费医疗、住房服务等项目，但服务和救助对象仅包括贫苦的老年人和不幸的妇女，对于养老、就业等民众关心的问题则未提及。台湾当局在财政上对该政策也未给予足够的重视和支持，主张民众互助，政府仅给予最低程度的生活保障，导致该政策的宣示作用大于其实际意义。20世纪50年代至60年代末，处于创立阶段的台湾地区社会保障制度，以劳工、公教人员、军人三大社会保险为核心内容，带有浓厚的政治色彩，社会保险的预算和财政拨款也几乎由“中央政府”决定，未能充分调动地方政府和非营利组织的积极性，以至于在同等级的人员中待遇差别过大。该阶段台湾地区社会保障项目较少，有明显的职业性特征，并没有很好地惠及广大民众，福利服务和社会救济政策也只涵盖了少数人群，仅给予最低生活保障，带有应急和补救的性质。（见表2）

表2 20世纪50年代至60年代末台湾地区重要社会保障立法与政策

二、20世纪70年代至80年代：发展时期

20世纪70年代至80年代末，台湾地区经济进入了相对快速的发展期，期间虽然经历过两次石油危机，但总体上台湾地区经济在这一时期的转型是比较成功的，经济发展模式逐渐从高能耗、人力需求大的劳动密集型产业转向注重环保、依靠科技进步、产品附加值高的技术密集型、资本密集型产业，确立了新材料、电子信息、生物医药等一批高科技新兴产业，为台湾地区经济发展增添了新的活力。这一时期伴随着经济发展的是台湾地区社会福利服务的兴起。1973年，台湾当局颁布 《儿童福利法》，该法规的出台标志着台湾当局开始重视社会福利事业的发展。 《儿童福利法》颁布的目的在于促进儿童健康成长，并对家庭发生变故或家庭经济困难的儿童给予相应的救助。该法规保护的对象是未满12周岁的人，明确了“中央主管机关”和地方主管机关在该法规实施过程中各自的职责。其中“中央主管机关”负责儿童福利相关立法项目的研究、指导地方工作、开展实验事项、奖励与补助、儿童心理健康、特殊儿童辅导、残障儿童重建、专业人才训练、服务设施审核等十项业务，从宏观上把握儿童福利事业的发展方向，并对该法规实施过程中遇到的问题制定政策和实施方案；省（市）主管机关负责对县（市）以下儿童福利事业的开展情况进行监督与指导，协助“中央主管机关”落实儿童心理健康、特殊儿童辅导、残障儿童重建、专业人才训练等事项；直辖市、县（市）主管机关则负责福利设施筹办、训练班开办、个案集中管理、统计调查、子女认领等具体操作层面的事项。 《儿童福利法》强调各级政府应将儿童福利事业开支纳入每年的政府预算，并充分运用社会福利基金，但在当时实际执行过程中，台湾当局关于儿童福利的财政预算和投入并不高。虽然从1966年到1991年间，台湾地区托婴中心、托儿所数量有较大幅度的增长，从1966年的376所增长到1991年的3913所，托收儿童人数也由1966年的41532人增长到1991年的246357人，但安置及教养方面的福利事业在许多年份却发展缓慢，甚至出现倒退的现象。1966年，台湾地区的安置及教养机构有26所，收容人数为4246人，这一组数字虽然在1971年分别增长到51所和7116人，但在1981年却分别下降到36所和3724人，1991年收容人数进一步下降至2777人。（见表3）这在一定程度上反映了台湾地区儿童福利法规政策执行力度不够，更多地关注儿童最初几年的托收，而忽略了儿童成长过程中的关怀和教育。虽然 《儿童福利法》在今天看来其制定和实施环节都有需要改进之处，但它却可以被看作是台湾地区社会福利事业的开端，具有一定的历史意义。

20世纪80年代初，台湾当局通过了被学界称为“社会福利三法”的 《老人福利法》、《残障福利法》和 《社会救助法》。 《老人福利法》基于中国传统文化尊老、敬老的思想，同时结合台湾地区人口老龄化加速的实际情况，以安定老年人生活、维护老年人权益为宗旨而制定。老人福利“中央主管机关”为“内政部”，地方主管机关在各省（市）为社会处（局），在各县（市）为县（市）政府。老人福利的服务对象为70岁以上的老人，各级主管机关除了完成各自职务范围内的事务，还必须通过奖励和补助宗教机构、慈善机构和社会公益团体等方式来推动老人福利的发展。 《老人福利法》要求，各级政府应将老人福利开支列入政府预算，老人福利促进委员会的设立须聘请有关单位代表和专家、学者，其章程须经“中央主管机关”审定。老人福利机构根据其功能定位的不同分为扶助机构、疗养机构、休养机构和服务机构四大类。台湾当局还颁布了 《老人福利法施行细则》，扩大了有权利享受老人福利机构服务的人员范围，对于60岁以上未满65岁且能自愿负担费用的人，老人福利机构在内部设施条件允许的情况下，可以为其提供长期照护等服务。 《老人福利法》及其施行细则的出台填补了台湾地区在养老社会保障方面的空白，提高了台湾当局应对人口老龄化趋势的能力。

台湾地区在20世纪80年代初对老人福利进行立法的同时，也对残障者福利进行了立法规划，出台 《残障福利法》的目的不仅在于对残障者的合法权益给予保障，而且在于帮助其自力更生、融入社会。残障福利的主管机关和老人福利的主管机关一样，在“中央”为“内政部”，在各省（市）为社会处（局），在县（市）为县（市）政府。 《残障福利法》规定了11类残障者，这些残障者的合法权益应该受到社会各界的尊重和保护，除非证明残障者无胜任能力，否则有关单位不得拒绝其入学、受雇或者施以其他不公正的待遇。各地主管机关设立由各方代表组成的残障福利委员会，并于每年出版统计报告，每十年举办残障人口普查，动员社会力量关注残障福利事业，在设立公立残障福利机构的同时对符合条件的私立残障福利机构给予一定的奖励或补助。台湾当局对残障者的教育和辅导也给予了一定的重视，各级政府设立了一定数量的特殊学校或在普通学校中设立了特殊班级，对于无法自行上下学的儿童，政府提供免费的交通工具或补助；有能力就业的残障者，政府就业辅导机构对其进行转介，残障者工资标准参照一般待遇，最低不低于一般待遇的70%；公营单位和私立机构有录用一定比例残障者的义务，对于福利工作开展优秀的单位和机构，政府必须给予其一定的奖励。这些规定的出台是20世纪80年代初台湾当局在残障者福利事业方面迈出的重要一步。

表3 1966—1991年间台湾地区儿童及少年福利机构与福利服务概况

1980年 《社会救助法》的出台使台湾地区的社会救助工作开始走上法制化的道路，《社会救助法》与 《儿童福利法》、《老人福利法》、《残障福利法》、《少年福利法》共同构成了20世纪70年代至80年代末台湾地区社会福利体系的基础。《社会救助法》扶助的对象为生活困难的低收入群体或者遭受患难、灾害情况较为严重的民众。社会救助在“中央”由“内政部”主管，在各省（市）由社会处（局）负责，在各县（市）由当地政府负责，各级政府的社会救助项目主要分为生活扶助、医疗补助、急难救助和灾害救助四大类。生活扶助主要针对符合地方政府标准的低收入家庭成员，救助方式以现金给付为主，地方政府有时也通过收容等方式让福利机构提供服务。地方政府对于低收入者的资产状况负有尽职调查义务，一旦发现其资产增长之后不再符合扶助标准，则应立即停止扶助。受扶助者有义务接受政府的就业辅导等措施，拒不接受或经辅导之后拒不就业者，政府可以对其停止扶助。医疗补助主要提供给低收入或被收容的伤病患者以及医疗费用过高无法负担的伤病患者，如患者已参加社会保险并且可以得到给付，则不再对其提供医疗补助。急难救助主要为家庭遭遇变故，生活陷于困境的人提供帮助，使其度过家庭生活困难时期。灾害救助主要是对遭遇自然灾害或其他灾害并且程度较重的人实施的援助，政府为其提供实施抢救、粮食供应、房屋修缮等服务，帮助其恢复到正常的生活状态。 《社会救助法》使得台湾地区各级政府对民众的救济有了一套可供参考和遵循的规范，救助效率和效果相对于以往也有了较大程度的提升。

台湾地区在20世纪70年代至80年代末这段时间里，社会福利得到了发展，社会保险的范围也有所扩大，这与台湾地区当时的经济发展状况是分不开的。20世纪70年代的台湾地区步入经济发展的高速期，尤其是20世纪80年代，台湾地区经济不仅发展迅速，而且产业结构和城乡格局也在发生深刻的变化。台湾地区产业开始由劳动密集型转向技术密集型和资本密集型，城镇化、都市化的不断推进也使得越来越多的人从农村向城市迁移，同时人口老龄化也成为台湾地区发展需要面对的问题。在这样的社会背景下，民众对于儿童福利、老年照护、弱势群体扶助的需求必然日益增加，台湾当局在这一时期的各种立法和政策正是基于这样的社会现实状况，以安抚民心，维护其统治。然而，直到20世纪80年代末，台湾地区参加各类社会保险、享受社会福利、得到社会救助的民众人数还不到人口总数的一半，经济在这一时期得到快速发展的台湾地区，其社会保障制度仍需要跟进。

三、20世纪90年代至今：改革时期

20世纪90年代以来，台湾地区的经济增长速度有所减缓，加之产业结构转型，劳动密集型产业数量下降，取而代之的是技术密集型和资本密集型产业。以往的劳动密集型产业人力需求旺盛，对于劳工的知识水平和技术水平要求不高，能够吸纳大量的台湾民众，而技术密集型产业和资本密集型产业对人力的需求大为下降，倾向于雇佣中高级知识分子和技术工人，同时服务业的兴起也迫使大量劳工从传统行业转向现代服务业。1997年金融危机也给台湾地区经济造成了较大的影响。“问题起源于泰国，并逐步扩散到印尼、马来西亚、韩国和菲律宾。”②这些国家有的是台湾地区相对重要的贸易伙伴，其被卷入金融危机自然令台湾地区经济承压。因此，20世纪90年代以来，台湾地区面临着比以往都严峻的民众就业问题，就业安全已经成为关系到台湾地区稳定发展的重要因素。（见表4）为此，台湾当局从20世纪90年代初开始着手处理民众就业和失业人员保障问题，颁布了一些具有代表性的法规。

1992年颁布的 《就业服务法》规定，省（市）政府应根据当地情况，在各地设立公立就业服务机构，并鼓励私人和社会团体创办就业服务机构。对有能力就业者提供良好的就业渠道，45岁至65岁的中高龄者亦可接受就业服务。公立就业服务机构提供的服务以免费为原则，对于属于生活扶助户的求职人，其在求职过程中所需的旅费，可以给予适当补助。 《就业服务法》要求各地政府和公立就业服务机构关注学生、退伍者等相关群体的就业情况，当地区经济不景气导致大量的失业情况出现时，“行政院劳工委员会”应出台措施鼓励雇主与工会或劳工进行协商，通过缩短工作时间、调整薪水、开办劳工教育训练等方式最大限度地减少裁员的可能性，同时主管机关应积极主动创造临时就业机会或通过创业贷款等方式鼓励再就业。

表4 1993—1997年台湾地区劳动力和就业状况

2001年台湾当局颁布的 《就业保险法》以“法律”的形式将就业安全和失业保障纳入法制层面，开启了台湾地区就业安全和失业保障的法制化改革。 《就业保险法》仍以“行政院劳工委员会”为“中央主管机关”，地方主管机关为直辖市政府和县（市）政府，地方政府负责管理具体的就业保险事务，“劳工保险监理委员会”负责监督就业保险实施过程中的情况。 《就业保险法》是为保障劳工相关权益而制定的法规，其适用对象为15岁以上60岁以下的本土居民劳工，不包括外国人、依法应参加公教人员保险和军人保险的人、已领取相应老年给付的人以及受雇于依法免办登记且无核定课税或无统一发票购票证的雇主的劳工，申请人若有同时供职于两个以上单位、受雇于两个以上雇主的情况，可以选择其中之一参加就业保险。

20世纪90年代以来台湾地区社会保障制度取得的最大成就当属全民健康保险和国民年金的建立。台湾当局1995年起实施的 《全民健康保险法》是对以往社会保障制度尤其是医疗健康保障制度的重大改革，曾引起世界上一些国家和地区的关注。全民健康保险极大地扩大了台湾地区参保民众的人员范围，台湾学者古允文称其为“台湾第一个普遍化与制度化的社会政策”③。全民健康保险对以往劳工保险、公教人员保险、农民健康保险等各类保险的医疗项目进行整合，形成了以六大类人员为参保对象的保险制度。（见表5）

1995年全民健康保险实施以前，台湾地区社会保险多以职业为标准进行区分，医疗健康保障也散见于各职业保险的相关规定中。 《全民健康保险法》颁布之后，对劳保、公保和农保等相关保险中的医疗给付部分重新整合，使其成为一个相对独立的给付项目，以往的 《劳工保险条例》、《公教人员保险法》、《农民健康保险条例》、《公务人员眷

属疾病保险条例》、《私立学校教职员眷属疾病保险办法》、《退休公教人员及其眷属疾病保险办法》等相关法规也随着 《全民健康保险法》的颁布实施作了相应的修改或废止，以适应全民健康保险发展的需要。

表5 台湾地区全民健康保险具体规定

21世纪初，解除戒严之后的台湾地区首次出现政党轮替，国民党在选举中失利，成为在野党，民进党取代国民党成为台湾地区执政党。民进党执政期间，除了继续完善就业保障机制外，在社会保障制度建设方面比较有创新之处只有尝试建立国民年金制度这一项。早在20世纪90年代初台湾地方选举中，民进党就已经试图以各种老人年金为噱头拉拢选票。“社会保障常常成为政治斗争的武器。”④在2000年的台湾地区领导人竞选中，民进党更是宣扬所谓的包含各个年龄段、扶助弱势群体的社会照护方案，然而其取代国民党之后却以经济不景气亟待复苏为借口提出优先发展经济再考虑社会福利的政策，该做法引起台湾地区人民的愤怒，使得民进党不得不考虑进行一些社会福利相关立法和政策制定。台湾地区国民年金制度的建立经历了颇为曲折的过程。2002年，经过多年草拟和修改的 《国民年金法》草案提交“立法院”审议，但未能通过。直到2007年，“立法院”才审议通过 《国民年金法》草案，并于2008年开始实施。“2008年开办国民年金保险，将全民满25岁未满65岁，且不具备劳保、公保、军保、农保者，全数纳入国民年金保险，达到全覆盖的目标。”⑤然而，《国民年金法》实施之初就暴露出了较多的问题。该法以劳工保险、公教人员保险和军人保险之外的群体为主要被保险人，凡是相关社会保险之外的、年满25岁未满65岁的人均强制参加国民年金。农民健康保险因缺乏老年给付项目，因此 《国民年金法》实施之初农民群体也被纳入强制参加国民年金的对象范围。相对于国民年金，老年农民福利津贴需要缴纳的费用低，而两者的给付数额并无太大悬殊，且当时规定农民参加国民年金之后就会取消其老年农民福利津贴，这一做法引起了农民群体的强烈抗议，导致台湾当局不得不对 《国民年金法》进行修正，保留原有的农民健康保险和老年农民福利津贴相关制度，将农民群体强制参加国民年金的规定改为自愿参加。但这样一来，国民年金少了农民这个大群体之后原本就薄弱的财务基础更得不到改善，资金显得捉襟见肘，有可能无法达到立法的预期效果。总体上看，虽然台湾当局自20世纪90年代以来比以往更加关注社会公平，但由于历史原因和政治因素，台湾地区社会保障制度依然有待完善。

注释：

①John Minns,The Politics of Developmentalism:The Midas States of Mexico,South Korea and Taiwan,New York:Palgrave Macmillan,2006,p.182.

②Hafiz Akhand,Kanhaya Gupta,Economic Development in Pacific Asia,London and New York:Routledge,2006，p.143.

③ 古允文：《平等与凝聚：台湾社会福利发展的思考》，台湾 《社会政策与社会工作学刊》2001年第1期。

④ 和春雷主编：《社会保障制度的国际比较》，法律出版社2001年版，第138页。

⑤ 魏吉漳：《台湾地区社会保障制度现况与改革》，《中国社会保障》2013年第10期。

C913

A

（2017）10-0104－08

郑宇，清华大学社会科学学院博士后研究人员，北京，100084。

（责任编辑 刘龙伏）