强真+董延涛

摘 要：文章按照国土资源部关于建设国家规划矿区系列要求，对全国已划定的144个国家规划矿区资源开发利用情况进行了跟踪调查，总结了开发成效和存在的问题，提出生态文明建设要求下，未来国家规划矿区发展建议。

关键词：生态文明 国家规划矿区 资源开发利用 问题 建议

中图分类号：F062.1

文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2017）10-064-02

国家规划矿区是矿产资源法规定的一项重要制度，是矿产资源规划空间布局与分区体系的重要组成，也是支撑国家资源安全供应的核心区域和重要载体。为系统谋划“十三五”矿产资源开发利用与保护工作，重点建设一批国家规划矿区，守住国内资源安全供应底线。本文按照国土资源部关于建设国家规划矿区系列要求，对全国已划定的144个国家规划矿区资源开发利用情况进行了跟踪调查，总结了开发成效和存在的问题，提出生态文明建设要求下，未来国家规划矿区发展建议。

一、基本情况

国家规划矿区不是一个新事物，1986年矿产资源法确立了国家规划矿区管理制度，明确规定国家规划矿区是指是指国家根据建设规划和矿产资源规划，为建设大、中型矿山而划定的矿产资源分布区域。从1989年开始，原地质矿产部、国家计委会同有色总公司、冶金部、化工部以及部分地方人民政府，在全国范围内组织划定了86个国家规划矿区（49个有色金属矿区、27个冶金及辅料矿区、9个磷矿区、1个钾盐矿区），分布在河北、山西等18个省份，主要解决改革开放以来矿业井喷发展带来的乱象问题，同时圈定后备资源，支持大中型矿山发展。国土资源部组建后，陆续划定了45个煤炭国家规划矿区，强化规模开发，保障资源安全，划定11个稀土国家规划矿区和2个钒钛磁铁矿国家规划矿区，强化国内优势保护和合理开发利用。随着简政放权的深入推进，2015年，国务院发布文件，取消设立、变更或者撤销国家规划矿区、对国民经济具有重要价值的矿区审批。为此，部将国家规划矿区纳入矿产资源规划体系，强化矿产资源宏观管理。

二、主要成效

国家规划矿区的发展取得明显成效，主要体现在“六个促进”。

1.是促进了地质找矿突破。“十二五”期间，攀枝花、白马2个钒钛磁铁矿区实施了6个整装勘查项目，投资3.7亿元，新增铁矿石资源储量38.86亿吨。圈定稀土找矿靶区21个，新增资源储量（离子相）69万吨。45个煤炭矿区查明资源储量占全国50%以上，详查及以上探矿权占74%。

2.促进了矿业经济发展。赣州市稀土产业主营业务收入，占规模以上工业主营业务收入的16%，已经成为支柱产业之一。攀枝花市钢铁钒钛及配套产业产值占全市工业产值的58%。

3.促进了资源综合利用。“十二五”期间，依托国家规划矿区丰富的资源，社会各类资金投入超过1000亿元，建设了16个综合利用示范基地，形成充填开采、区域矿山建矿、矿山-冶炼-加工一体化等一批资源产业发展新模式。稀土国家规划矿区生产矿山“三率”水平达标率高达74%。

4.促进了布局结构优化。45个煤炭矿区大中型比例为41.96%，高出全国约25个百分点。稀土矿区采矿权数量从88家整合到55家。兰尖朱家包包铁矿和攀钢白马铁矿，设计开采规模合计2850万吨，占攀枝花全市设计规模的53.7%。

5.促进了绿色矿业发。坚持绿色发展理念，大力发展绿色矿业。国家级煤炭绿色矿山建设试点有214家，近一半位于国家规划矿区内。赣州市积极争取中央、省级财政资金，用足用活相关政策，大力推进国家规划矿区矿山地质环境治理。

6.促进了管理水平提高。将国家规划矿区作为矿产资源管理改革的重要平台，管理能力和水平不断提升。如赣州市在稀土国家规划矿区管理中，强化规划管控，重新总量调控模式，将指标层层落实到矿山，强化采掘计划编审、资源储量动态检测和动用矿块审批制度，建设视频监控点、实行矿业秩序属地党政主要领导负责制，建立市、县、乡、村四级监管责任体系等。

三、存在问题

实践证明，这是一套操作性强、行之有效、符合实际的宏观管理手段。但发展中也存在矿区范围不合理、资源开发空间矛盾突出等问题，需要认真研究，统筹谋划。

1.矿区范围需要优化调整。煤炭矿区划定至今已有十余年，资源储量、开发条件、生态要求发生较大变化，而矿业权设置区划（方案）未及时修编，部分稀土矿区划定时基础地质资料不足，规划依据不充分。

2.资源开发空间矛盾突出。矿区开发与城市发展、土地资源利用之间的矛盾突出。如鸡西矿区煤矿开采范围与城市中心区范围重叠约7km2，攀枝花、白马矿区矿业用地需求缺口达34287亩，平果鋁土矿区矿体分布与基本农田重叠占矿业权面积的15%左右。

3.多矿种协调开发落实不到位。主要是煤炭、油气、铀矿矿业权设置、项目实施等方面不衔接、不协调问题突出。砂石土矿业权不允许与煤炭矿区平面重叠，导致国家能源资源安全战略所需的煤炭开发与地方发展、民生改善所需的砂石土资源开发出现矛盾，扰乱了矿区秩序和砂石土矿产品市场。

4.矿山地质环境治理任重道远。财政投资不足，多元化投资机制不健全，历史遗留问题治理缺乏资金保障。企业主体责任落实不到位，生产矿山地质环境治理不及时等问题不同程度存在。

5.基础性地质工作投入不够。攀枝花矿区对钛砂矿、钛多金属矿等其他伴生元素重视不够，家底不清。稀土国家规划矿区中，除龙南足洞等部分矿区和有证矿山稀土勘查达到详查程度以上外，其它区域的稀土资源勘查程度仅为评价或普查，影响资源统一规划和规模开发。

6.资源优势向经济优势转化不够。如攀西地区铁矿保有资源储量60亿吨，而钒钛磁铁矿原矿产量只有5000万吨左右，与同类型城市承德相比，产业发展水平和层次差距较大。endprint

四、政策建议

以《全国矿产资源规划（2016-2020年）》贯彻落实为契机，从以下四方面入手，加快推进国家规划矿区建设工作，着力打造成资源绿色开发的先行区、资源高效利用的样板区、开发秩序良好的示范区、资源规模开发的重点区，支撑能源资源基地建设，维护国家资源安全。

1.将国家规划矿区开发融入地方经济发展大局。将国家资源安全保障与地方经济发展有机统一起来。一要通过省、市县级矿产资源规划编制，做实矿业权设置区划工作，保障矿山合理布局，明确开发准入条件，规范开发利用秩序。二要统筹部署矿产资源开发、选冶、深加工及高端产业发展，合理延伸产业链条，实现国家规划矿区资源开发的规模化集聚化发展，推动产业发展迈向中高端水平。三要统筹规划资源产业发展、水电路等配套基础设施、城镇建设等，推动资源产业发展与经济社会协调发展。

2.统筹协调矿区资源开发与土地利用、城乡建设空间关系。国家规划矿区内资源聚集程度高，是资源安全供应核心区域。应借鉴“多规合一”的思路，统筹协调地上地下、用地用矿，保障资源开发的合理空间诉求，确保资源安全供应任务落到实处。一要与土地利用规划做好衔接，为矿区资源开发留出合理空间。二要与城镇建设规划做好衔接，避免建城压矿或建矿废城。三要与生态保护规划做好衔接，做好环境影响评价，促进资源开发与环境保护协调发展。四要完善压覆矿产资源管理制度。对于压覆国家规划矿区内的重要矿产资源的，要严格论证，尽量做好不压、少压。

3.加强顶层设计建立健全国家规划矿区发展支持政策。建议在部委层面出台指导意见或文件，明确国家规划矿区建设的支持政策体系。一要完善矿产资源配置政策，在基础性公益性地质调查、老矿山深部外围找矿、矿业权投放、重大项目设置、绿色矿山建设等方面向国家规划矿区倾斜。二要完善矿业用地政策，借鉴平果铝用地模式的成功经验，开展临时用地试点，国家规划矿区主矿种开发所需的用地指标，建议由国家层面统筹安排。三是综合运用财税、投融资等政策，大力发展涉矿金融产品，支持资源整合、兼并重组，培育企业主体，推动矿区规模开发，高效利用。

4.提高国家规划矿区监管服务能力和水平。一要进一步提高国家规划矿区的法律地位，结合新形势新要求，加快矿产资源法修改进程或研究出台专门部门法规，完善国家规划规划矿区的内涵、功能定位、管理程序和有关要求。二要建立健全国家规划矿区开发利用数据指标统计体系，完善地质、矿产、开发、环境等基础数据库，建立监管信息平台，及时跟踪分析矿区开发形势变化，分析问题，提出改进意见建议。三要将国家规划矿区作为矿产资源管理改革的重要平台，加快转变政府职能，推进供给侧结构性改革，激发市场活力和动力。四要制定监管清单，明确监管的重点、手段、责任分工和有关措施。五要完善动态调整机制，结合地质找矿进展和开发利用条件变化，及时更新调整国家规划矿区名录。

参考文獻：

[1] 朱清，余瑞祥.瑞典国家利益矿区与中国“两区”管理比较研究.中国矿业，2017（8）

[2] 刘晓慧.从顶层设计上保障我国矿业转型升级.中国矿业报，2016.12.1

[3] 袁静.矿产资源规划编制实施中存在的问题及建议.中国国土资源经济，2012（2）

[4] 刘树臣，崔荣国.我国优势矿产资源调控政策的思考.中国国土资源经济，2011（8）

（作者单位：强真，中国地质大学，中国国土资源经济研究院；董延涛，中国国土资源经济研究院 北京 100000）

（责编：贾伟）endprint