□王振波 ，吴湘玲

（武汉大学 政治与公共管理学院，湖北 武汉 430072）

城市社区居家养老服务模式研究
——以武汉市为例

□王振波 ，吴湘玲

（武汉大学 政治与公共管理学院，湖北 武汉 430072）

在改进城市社区居家养老服务方面，武汉市一些社区探索出了一些典型代表性的服务模式，如以多元主体参与、功能集合为特色的聚合型养老服务模式；以网络技术为支撑、便利化为主要特征的网络型养老服务模式；以社会协同互助、资源整合为突出特点的公益型养老模式。尽管上述三种模式在价值定位、运行机制、服务内容等方面存在交叠和异同，但其在实际运行中仍存在一些问题，如聚合性与整合性问题，便捷性与推广性问题，公益性与营利性问题。加强多元服务主体的有序整合与优化，提升网络化养老服务的便利性与安全，强化公益组织的公益服务和系统监管是应对上述问题的重要举措。

武汉城市社区；居家养老服务模式；聚合性；公益性；互联网+

1 问题的提出

进入新世纪以来，随着我国老龄化速度加快、老龄人口增多、家庭结构变革、养老服务供求矛盾的日益突出，养老问题成为党和国家以及社会各界关注的焦点。不仅如此，城市社区老龄化速度加快趋势以及由此引发的社会问题，成为各级政府养老服务战略规划的重要议题。由于服务方式、运行机制、管理措施等方面的原因，城市社区居家养老服务水平参差不齐，由此产生的问题迫切需要解决。有鉴于此，在城市社区居家养老服务中探究出一些典型性、代表性、可借鉴的模式，不仅有利于提高社区的养老服务质量，同时对于提升国家整体的养老服务水平具有重要意义。

就国内城市社区养老服务模式研究来看，不同学者提出了不同观点。有的依据养老服务发展形态，将社区养老服务模式分为三种［1］，即传统家庭养老模式、社区居家养老模式、机构养老模式；有的将其扩展为四种模式［2］，即个人养老模式、家庭养老模式、居家养老模式、社会养老模式，或者是政府主办、层级联动模式，政府主导、中介组织运作模式，政府资助、机构主办、连锁经营模式，政府购买服务、公司承办、市场运作模式［3］。有的依据养老服务的内容方式，分为六种模式［4］，即社区居家养老模式、机构养老模式、基地养老模式、旅游养老模式、乡村养老模式、异地养老模式；同时依据生活照料方式，分为社区钟点托老模式、合居养老模式、遗赠养老模式；有的归纳了地方的社区养老服务模式［5］，如上海模式、武汉模式、昆明模式；有的归纳某一地区的养老服务模式［6］，如广州的社区服务中心运作模式、民办养老机构运作模式、星光老年之家运作模式、物业管理公司运作模式；有的探讨了PPP引入城市社区居家养老服务中的运营模式［7］；有的探讨了政府与非营利性组织合作运营社区养老服务模式［8］；有的对武汉市社区居家养老服务模式进行研究，归纳了五种模式［9］：日托制模式、全托制模式、互助合作模式、志愿者服务模式、信息中心服务模式；有的介绍武汉市某一社区的养老服务模式［10］。

西方主要发达国家的城市社区居家养老服务模式呈现不同的特点，如英国的一些城市社区养老服务模式［11］呈现社区主导，政府资助，政策引导，多元协同；美国的一些城市社区养老服务模式［12］呈现政府宏观指导，社区主导、社会组织和公民参与、市场化和公益型交叉运作；德国城市社区养老服务模式凸显互帮互助［13］，日本城市社区养老模式呈现国家自上而下的法律制度支持，政府购买、社会组织参与养老等［14］。

目前，学界对于城市社区居家养老服务模式的研究已取得一定进展。理论层面上，注重理论继承与发展，学理性总结与评价；具体层面上，注重量化分析、质性研究和经验总结。但在养老服务模式及实践不断探索与创新的境况下，运用相关理论去改进和创新城市社区居家养老服务模式还需要进一步补充与完善，特别是地方在养老服务模式中的大胆尝试与创新，亟需理论界予以回应和阐释。如何优化和提升城市社区养老服务质量和水平还存在进一步拓展的研究空间和理论区域。

社区的老龄化加速、基层治理的创新、技术的勃兴与革新等诸多因素在城市社区居家养老服务模式的重构与发展中发挥着重要作用。本文正是基于这样一种逻辑思考，探讨社区居家养老服务模式背后的推动力量和影响因素。在探究该服务模式的影响因素中，多元主体力量在建构多类型养老服务模式方面发挥着重要作用。正如福利多元主义所认为的那样，社会福利的来源应该是多元化的，不仅包含国家、市场、家庭，还应包括志愿组织［15］。在这种多元福利机制中，国家的法律制度与公正和谐的追求、宏观调控与资源的权威性分配机制，市场的价值规律与自由竞争、多元选择与优化配置机制，社区的个体责任与参与、合作与共治机制，民间组织的志愿与协作，团结与交流机制。各个主体既存在合作与互补，同时也存在替代和重合［16］。

本文认为，城市社区居家养老服务，作为国家及社会福利体系的重要组织部分，存在着多元塑构的影响力量，这些影响力量不仅包括政府、市场、社会、公民个人等，同时还包括信息技术等要素。一元或多元要素的组合，形成各具特色的城市社区居家养老服务模式。这些模式应包括以下几个方面的理论内涵：（1）价值定位上，社区养老服务在经济、效率、效益等工具理性的指导下，围绕着老年人需求形成“顾客导向”机制和养老服务多元运作模式。（2）运行的逻辑机制上，各服务主体凸显着资源禀赋优势和资源配置能力、恰适的角色定位与协同合作机制。在运行的动力机制上，包括自上而下的中央政策推动机制，自下而上的基层社会主动探索机制，上下互动多元协同机制，以及信息技术对养老服务模式的深刻影响。（3）在服务内容上，各个模式体现在服务特色、服务质量、服务效率、利益分享等指标体系以及具体的有形性、可靠性、响应性、真实性和移情性［17］等方面。

通过对武汉市三种养老服务模式的概述介绍，即聚合型养老服务模式，网络型养老服务模式，公益型养老服务模式。进一步分析得出，聚合型养老服务模式是政府、社区居委会、市场等多元力量作用的结果，强调养老福利的多元供给主体力量；网络型养老服务模式是现代技术、市场力量促成的结果，强调现代网络技术融入养老服务的便捷化和纵深化发展趋势；公益型养老服务模式是公共理性、社会资本发展推进的结果，强调社区养老服务的社会力量和自主发展趋势。尽管三种模式存在交叉和相互包容现象，但各模式之间仍各具特色。模式之间共生与相容状况，应依据社区及地方发展实情而定。

2 武汉市城市社区居家养老服务实践模式

从政策层面角度分析，为响应中央和省有关养老服务的政策文件及其指导精神，武汉市通过制定一系列政策，积极探索、发展社区居家养老服务模式。《武汉市国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》［18］（2016）指出：“实施养老服务提升工程”，“深入推进全国养老服务业综合改革试点”。《武汉市养老事业发展“十三五”规划 （征求意见稿）》［19］（2016） 进一步指出：“以政府为主导，发挥社会力量，统筹各类资源，支持家庭和个人承担应尽责任，形成政府、社会、企业和家庭、公民五力协调驱动的运转机制”，“推进养老服务体制、机制改革，打造具有可操作、可持续、可复制性，同时又具有创新突破价值的武汉社会养老服务新模式”。除了政策层面上武汉市发布了相关养老服务的文件，在实践层面上，武汉市在一些社区探索出了适应本地的居家养老服务模式。

2.1 聚合型养老服务模式

聚合型养老服务模式强调服务主体多元、功能齐全、服务方式多样、服务机制灵活等特点。在该种模式中，生活在社区的老人除了能够享受到日常的生活照料、精神慰藉、心理疏导外，还可以享受到医疗、康复、保健护理、健康检查、康复理疗、心理咨询与辅导、疾病治疗、临终关怀等。在这种服务模式中，多种养老服务功能汇集，形成立体化的多元养老服务，并且这种服务涵盖日间照料、半托管式养老服务、全托管式养老服务。社区老人根据自身经济状况、需求偏好，可以灵活自由地在机构养老、诊疗护理中心、居家养老、日间照料中心、日常消费服务之间进行灵活自由选择，从而有效地实现了老龄群体的多元需求供给模式。

聚合型养老服务模式强调空间上的聚合性。扮演不同养老服务角色的主体聚合于一个社区中，形成空间上的多元服务机制。多个养老供给主体对应社区及其社区周边的老龄群体，形成“多对多”型。聚合型养老服务格局的形成，是多元力量推动的结果。其中，地方政府在政策制定上对社区综合型养老服务功能进行试点和探索，如武汉市在推进城市社区综合功能发展方面，先后制定和发布了《武汉市工商行政管理局武汉市民政局关于鼓励企业和社会组织参与社区居家养老服务的通知》（2013年），《武汉市人民政府办公厅关于加快推进社区养老院建设的指导意见》（2014年）等。不仅如此，养老服务市场的兴起和养老企业向社区的服务拓展，以及基层社会组织的蓬勃发展和养老公益组织在社区的积极参与，都对社区养老服务功能的完善发挥着重要作用。

空间聚合化相伴产生功能上的聚合化，即围绕老年人的衣、食、住、行、用等方面的需求，社区建构了多个实体和虚拟的服务供给主体。如有的社区不仅建立了私营的社区养老院、公共性的社区卫生服务中心、企业承包型的社区日间照料中心、社区康复中心，同时还设有社会组织运营的老人食堂、老人购物中心、老人理发室等多个为老人服务的实体。在实践层面上，以武汉市硚口区宗关街道发展社区为例，该社区的特色是打造一条百米长的“幸福长廊”，“长廊”旁边有40多间不足10平方米的小门店，同时社区还包括医疗服务中心、社区事业服务站，养老公寓，家政服务中心等。在虚拟为老服务方面，通过社区智能化养老服务平台，把社会上多个养老服务供给主体整合到该网络平台上，老人可以依据自身需求，方便快捷地选择服务内容。

总体而言，聚合型养老服务模式的突出特点是社区养老服务场域的多元主体参与格局，体现出自上而下政府的推动力、市场的扩展力、公益组织的公助力、社区的积极探索力。

2.2 网络型养老服务模式

正如官方文件［20］所指出的那样，网络技术在“生产要素配置”中有“优化和集成作用”，能够产生“化学反应”“放大效应”，能够提升实体经济的“创新力”和“生产力”。网络型养老服务模式正是以“网络”技术为“核心”和“支撑”，以城市社区养老服务为“变革对象”，以服务的便捷化、精准化、高质量、高效率为目标。在运行机制上，该模式通过网络技术使线上与线下相结合，实体与虚拟相融合，把养老服务需求方、供给方、服务平台监督方和维护方有效地予以整合，通过大数据、物联网、云计算，有效挖掘老年群体的服务需求偏好和特征，进而提供精准化的服务。具体而言，网络型养老服务模式包含以下内容：

2.2.1 在服务内容上，首先，通过养老服务云平台和数据库建设，将需要服务的老年人信息纳入到养老服务虚拟服务系统中，这些信息包括老年人基本信息、健康档案信息、老人服务供求信息、资源共享信息。通过数据的分析与挖掘，合理协调供应方和需求方，进而为有效满足老人服务需求提供可能。其次，通过物联网、云计算技术、智能服务终端，把为老人服务数字化。即通过紧急呼叫系统、风险防控系统、无线呼叫器、传统手机式终端、可穿戴类设备、居家式终端等设施，推进养老的数字精准化服务。最后，整合各种服务资源，促进养老服务功效最优化。通过互联网技术，把各种主体予以整合，如家庭、社工、社区、政府、养老机构等，同时把各种服务功能予以整合，如医疗、保洁、家政、金融等。通过资源功能整合，实现养老服务最优化。

2.2.2 在服务方式上，网络平台管理方通过整合线下养老服务供给主体于线上平台上，实现养老服务供给的虚拟便捷化。即通过网络平台，实现线下与线上的有效衔接，实现养老服务流程的信息便捷化，具体的养老服务内容由与信息平台管理方签订合作协议的第三方（商品服务供应方）提供。当老人通过网络信息平台或APP客户端选择服务项目和服务产品时，既可以在线实时获得供应商的互动服务，如语音服务、视频服务，同时还可以实现线下电话咨询服务、投诉反馈服务等。在信息服务平台上，可供老人选择的服务项目包括饮食服务（餐厅就餐、送餐服务、上门做餐）、家政服务（个人、家庭的卫生保洁服务）、文化娱乐、健康医疗（陪护就医、上门会诊、康复理疗、用药指导等）、紧急救助等。老人根据实际情况，选择合适的服务实现方式，即可通过O2O方式实现服务需求，同时也可通过选择网络管理方代为实现服务交易。在O2O方式上，老人可以通过登陆养老服务信息平台，查询所需服务内容，选择合适的服务供应商，直接与其沟通咨询，商谈相应的服务内容、价格，进而实现交易。老人与网络平台管理方沟通，网络管理方代为交易，由其委托后者代为选择合适的第三方来实现相应的服务。

总体而言，网络型养老服务模式凸显技术工具的积极作用，特别是信息技术在改变传统的养老服务模式和发展方式的积极作用。这种作用具体表现在对传统养老服务机制、服务流程、服务主体、服务内容、服务方式、服务管理等方面的根本性变革，从而更进一步突出网络技术对服务对象精准化定位、精细化服务、精确化提供，进而在服务质量、服务效率、服务满意度等方面取得实质性提升和改进。

2.3 公益型养老服务模式

公益型养老服务模式就是公益组织通过整合社会资源实现养老服务持续发展的方式。这种模式的突出特点是以满足社区老人的可持续性需求和公益组织的可持续发展为逻辑起点而形成的一种养老服务运行模式。公益型养老服务的主体是公益组织，运行机制是通过整合政府、社会等多方力量来实现养老服务的可持续供给。该模式凸显公民的参与性、公益组织独特的发展方式、社会资源的整合性、运作模式的创新性。

在公益型养老服务模式中，政府主导的养老服务功能让位于公益组织，并以政府扶持、多方联动、公益组织主导为主要特征。在这种服务模式中，既有社会资本发挥作用，同时也有商业运行机制发挥作用。

社会资本发挥作用，是以信任、合作、非正式制度（规范）等基础，以为老人服务为目标，以网络化服务为主要形式。“普遍的互惠把自我利益和团结互助结合了起来”“普遍互惠是一种具有高度生产性的社会资本”［21］，在社会资本这一动力机制驱动下，社会各活动主体自发组织参与到城市社区居家养老服务网络中，形成多元化互助参与机制。同时，公益组织善于整合利用网络化的社会资本，并内化为自身的生存、发展能力。

商业运行机制是指公益组织突破纯公益性的服务经营模式，采用公益性与非公益性混合经营的服务方式。这种方式的产生既是组织生存发展的需要，同时也是服务可持续性的要求。这种二重身份产生的合法性依据和终极目标以实现公益性目标为前提和依据。在商业运作机制下，公益组织按照市场价值规律、供求规律、竞争机制等开展相应的活动，并把追求利润作为其生存发展的支撑性目标、方式手段［22］。

公益型养老服务模式在武汉市C社区居家养老服务中表现得较为典型（如图2所示）。在该社区中，老人的餐食问题始终困扰着该社区养老服务的发展。为解决此问题，社区养老服务中心于2014年7月引入H公益组织。由该组织负责设立并经营“幸福食堂”。作为一种公益事业，针对65岁以上老人，H组织把一日三餐费用设定为共10元。然而较低的服务价格导致H组织入不敷出、难以持续。为解决此问题，H组织不断探索适应养老服务可持续发展的路径：一是积极利用社区服务资源。在H组织和社区居委会的协调沟通和倡议下，社区发扬互助精神，成立了“12大帮妈”自治组织，自愿免费为H食堂提供洗菜、备菜、卫生打扫等厨房后勤工作，H组织因此节约人力成本开支。二是H组织征得社区居委会的许可，在服务对象上既服务老人，同时也向社会开放（商业化运作）。为此，H组织在为符合条件的老人提供三餐消费10元的基础上，同时以每斤15元的价格实行对外营业。至今，办卡700人，日吃饭300人，共服务25 000人次，辐射10个社区。H公益组织对社会资源的有机整合和运行机制创新，实现了公益性养老服务的可持续性。

表1：三类社区居家养老服务模式的异同

图1：H组织经营的幸福食堂运行模式

对以上三类社区居家养老服务模式的异同分析，可以归纳为（表1）。

综上所述，三类社区居家养老服务模式在服务发生场域、服务提供主体、合作动机、合作形式、服务特点、服务内容、服务存在形态等方面既有一些交叉相同点（如合作形式），也有很多不同点。尽管各个模式有其各自的特点，但也存在一些问题。

3 城市社区养老服务模式中的问题

作为城市社区养老服务模式探索的前沿城市，武汉市的聚合型养老服务模式、网络型养老服务模式、公益型养老服务模式在城市社区养老服务发展中取得了一定成效，但其中存在的问题需要予以关注。

3.1 聚合性与整合性问题

在聚合型养老服务模式中，如何把聚合性的资源予以有效整合，形成严丝合缝、有机协同的整体和运行机制，是该模式面临的问题。特别是空间聚合型养老模式存在服务机制碎片化、服务功能重复化、服务资源闲置化。一些社区既有功能齐全的公办社区养老服务中心，同时还有民办的养老服务机构。公办与民办机构之间缺乏资源共享、业务衔接、协调沟通机制。其中的重复建设、部分服务同质化，缺乏特色服务和优势互补机制。如武汉市某区的农科院社区，该社区服务中心建有功能多样、软硬件齐全的为老人服务活动场所，但同时，该社区通过招标引进的民办养老机构，同样也建造各种功能类似的老人活动场所。这样的重复建设造成养老资源的浪费和闲置。

3.2 便捷性与推广性问题

网络型养老服务改变和重塑了传统养老服务流程和方式，促进了养老服务的便捷化。但如何把网络型养老服务予以全面应用并推广，仍面临很多挑战：首先是推广中的使用性障碍。由于年龄、体质、智力等方面的原因，相比于青年群体而言，老龄群体对网络服务技术存在认知、接受和使用上的障碍。其次是推广中的网络及数据安全问题。这些安全包括老龄群体网络应用安全与数据保护安全问题。网络应用层面的安全如基础设施层面安全、服务层面安全、应用层面安全［23］、内容层面安全、位置隐私保护安全等［24］。数据安全风险涉及到老年人的网上账号安全、网上银行安全、个人隐私安全，以及网上病毒侵袭、网络欺诈、信息污染、黑客攻击等问题［25］。第三是推广中的监管问题。在网络平台的线上下单，线下服务交易时，如何监管第三方的服务质量和信誉，如何确保第三方产品和服务的有效提供，如何处理买卖交易中引发的争议、投诉和维权，是网络型养老服务不得不面对的问题。

3.3 公益性与营利性问题

在公益型养老服务模式中，尽管以合作互惠为内核，形成了持续性的养老服务供给模式，但实际运行中仍存在一些问题，特别是公益中的营利问题，或者说公益组织的逐利动机与公益事业的平衡发展问题。随着公益组织的不断发展，其存在的营利倾向和向非公益性转换冲动，即由形式上的公益组织蜕变为实质上的营利组织。如一些进驻社区的组织名义上注册为民办非企业法人，从事社会公益事业，享受着各种补贴和优惠待遇，但事实上，这些组织为了生存和发展，不断拓展业务范围，把营利事务嵌入到公益性服务中，从公益性转向以营利为主体、以公益为附带。政府、社区居委会监管的弱化，势必导致营利性的张力、公益性的式微。

4 城市社区养老服务模式的改进对策

完善城市社区养老服务模式，提升城市社区养老服务质量，需要在社区养老服务的科学布局与协同合作、技术提升与制度完善、组织优化与有序监管等方面着手，具体内容如下：

4.1 推进社区服务资源的有序整合与优化，不断提高聚合型养老服务的整体效应

在社区聚合型养老服务中，政府、市场、社会组织依凭自身的特质和功能角色，在社区居家养老服务中发挥着不同作用，诸如公共性的社区卫生医疗服务、市场化的社区虚拟养老服务、公益化的多种志愿服务。整合社区多元养老服务主体，需要政府制度上的有序引导和社区居委会机制上的有效规整。首先，在制度设计上，需要政府制定多元服务供给主体的有效衔接和整合机制，特别是在养老服务的文化娱乐、保健康复等设施的建设方面，制定科学有序的发展规划和指导，避免社区出现重复建设、重复提供，促进养老服务资源的有效利用；在养老服务内容上，依据社区老人服务需求，制定科学有效的养老供给指标体系，推动社区养老服务供给的精准化。其次，社区居委会应建立统一有效的养老服务多主体协同机制，特别是科学有序地规划和调整社区养老服务资源布局，推动多元服务主体之间的业务协同和合作沟通，逐步形成横向联动、有机衔接、发展有序、步调一致的养老服务发展格局。

4.2 完善虚拟化养老服务的内容与机制，不断提升网络化养老服务的质量和效益

正如技术价值的提升始终应围绕着满足人的价值需求为前提一样，网络技术服务也需要以老年人的实际需要为核心。于是，优化养老服务平台设计、推进老人应用技能提升，消除供求双方之间的各种鸿沟和障碍，提升网络型养老的整体使用效益。具体措施包括：一是，通过技术创新，建立操作简便化、界面友好化、服务人性化等适合老年群体的网络养老服务平台，使老龄群体易于、便于、能够独立地使用和享用网络信息技术，以促进网络化养老技术的适用性和普及性。二是，不断改进和提升信息网络技术，完善网络化养老信息平台的风险防控系统建设。发挥企业的技术优势，建立老龄群体网络数据的安全维护系统和技术支撑系统，杜绝网络技术漏洞，预防数据泄露和黑客攻击。三是，建立网络信息平台监督和评估机制，提升实体与虚拟养老服务的质量与效益。在虚拟网络服务平台加盟商的构成方面，凡是进驻该平台的服务商（第三方）都要经过政府等相关主体或技术平台管理方对其资质、合法性、信誉等方面的审核。在老龄群体的线上下单、线下服务过程中，政府等相关主体应与网络平台维护方协同合作，针对养老服务加盟商对老年群体的服务过程和服务结果进行有效监督评估。

4.3 加强社会组织的有序引导和管理，保证公益型养老服务的公益性与可持续性

保持社会组织的公益性与营利性之间的平衡，是公益型养老服务健康持续发展的关键。与私营组织以追求利润为目标相比，公益性养老服务组织应以公益为目标、营利为保障和维持前者发展的条件和基础。具体而言，公益养老服务组织的发展，应坚持公益为主体，保本为常态，微利为红线。正如“自律与他律是约束机制形成和发展的基础”［26］一样，保证公益性养老服务组织的精准定位，把公益性作为核心，把营利作为手段，既需要公益养老服务组织完善其内部治理机制，加强自律建设，同时还需要外在的监督规约机制。在监督机制方面，需要政府等主体的有效监管。即政府在把社区居家养老服务外包给公益组织时，应明确其服务宗旨、价值定位，特别是严格规定公益组织的公益性内容和营利性限度。在成本与收益等方面，政府等相关主体加强对公益组织必要的财务监督，完善相关的信息披露制度，尤其是在公益组织的服务价格制定、成本支出、财务收支等方面进行必要的审计监督，以保证公益组织的公益性。对于社会公益组织超出微利红线时，政府等相关主体应进行必要的行政干预和价格调整；对于其出现经营困难和入不敷出时，应给予适当的资金支持和补贴，以保证其正常的生存和发展。此外，还应加强行业协会、社会公众和媒体舆论等多元主体对公益组织的监督。

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10.14180/j.cnki.1004-0544.2017.10.027

C916.2

A

1004-0544（2017）10-0146-07

湖北省民政厅委托课题（115-2299000）。

王振波（1982-），男，河北邯郸人，武汉大学政治与公共管理学院博士生；吴湘玲（1967-），女，湖北通城人，管理学博士，武汉大学政治与公共管理学院教授。

责任编辑 杨 幸