扶贫政策跟踪审计探析

2017-11-01朱智鸿

中国注册会计师 2017年10期

朱智鸿

扶贫政策跟踪审计探析

朱智鸿

扶贫专项审计开展一段时间来，在促进扶贫资源管理使用的公平正义、查处扶贫领域贪腐问题等方面发挥了重要作用，但也存在着“五多五少”问题。本文结合问题分析，提出扶贫政策审计要做到“五个转变”、“四个着眼于”、“四个结合”。同时要重点关注扶贫政策措施与扶贫对象的精准匹配度、各类扶贫资源对实现脱贫目标的保障度、扶贫政策内部各环节配合的契合度、扶贫职能发挥对扶贫效果的支撑度、脱贫对象对扶贫跟踪的满意度等五个监督维度，借此分类提出具有实践操作性的对策建议。

扶贫政策精准绩效审计

一、引言

近年来，我国各级审计机关高度重视扶贫审计监督工作，切实加强扶贫资金的阳光化管理，在集中整治和查处扶贫领域的职务犯罪，确保有限的扶贫资金精准资助和精细化管理方面，发挥了应有的预防、监督和促进作用。同时，伴随扶贫力度逐年加大，脱贫速度减缓、扶贫资金边际效用递减问题日益突出，亟需在提高财政扶贫资金绩效上寻找新的出路。以扶贫资金为主要审计对象的常规审计模式已经难以应对诸如产业扶贫、教育扶贫、移民搬迁扶贫、科技扶贫、健康扶贫、电商扶贫、文化扶贫等多种形式的新型扶贫开发形势。审计实务也还停留在一般性的资金业务层面上，未能将扶贫审计工作围绕协调推进“四个全面”战略布局，深入贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，和精准扶贫、精准脱贫基本方略的统筹安排，审计监督潜力未能充分发掘出来，这势必影响到审计监督效果。

通过对扶贫审计研究文献的检索分析，可以发现大多数文献将扶贫资金作为审计监督的主要对象与抓手，着重从审计业务层面对审计主体、客体、内容、方法以及操作路径进行了归纳梳理。而对扶贫政策的贯彻落实情况、扶贫机制的契合性、精准扶贫效果的绩效审计，以及如何将扶贫审计统筹内嵌于国家审计监督体系、如何有效服务于国家脱贫攻坚整体规划等方面的研究，还需进一步深入探讨。鉴于此，本文通过对陕西省秦巴连片贫困山区扶贫开发工作的实地审计调研，试图摸清目前基层审计机关开展扶贫审计的基本现状、存在问题及其原因，把推动扶贫政策落实、规范扶贫资金管理、维护扶贫资金安全、提高扶贫资金绩效作为审计工作的着力点，探究服务于国家脱贫攻坚任务、有效可行的审计新模式、新机制，更好地发挥审计监督在保障脱贫攻坚任务如期完成中的重要作用。

二、扶贫审计相关问题综述

1.贫困

贫困，是一个含义驳杂、内涵丰富的动态概念。1998年诺贝尔经济学奖获得者阿玛蒂亚·森认为，贫困的真正含义是贫困人口创造收入能力和机会的匮乏，贫困意味着贫困人口缺少获取和享有正常生活的能力。国家统计局农村调查总队1989年对贫困的定义是指个人或家庭依靠劳动所得和其他合法收入不能维持其基本生存所需。本文认为，贫困是指在经济或精神上的贫乏窘困，但首先是指经济范畴的贫困，即物质生活贫困，可理解为一个人或一个家庭的生活水平达不到一种社会可以接受的最低标准。根据不同的划分标准，贫困可以分为不同的类型。如绝对贫困和相对贫困，生存型贫困、温饱型贫困和发展型贫困，区域型贫困和个体型贫困，城市贫困和农村贫困，狭义贫困和广义贫困等。本文具体指吃、穿、基本教育、医疗和住房都不能满足的生存状态，即达不到温饱型的绝对贫困。通过对贫困的界定，有助于准确把握贫困标准，精准识别贫困人口。

2.扶贫

扶贫，即以贫困人口为主体，通过外部力量帮助贫困地区和贫困户开发经济、发展生产、摆脱贫困的一种社会活动。其实质是社会凭借外部物质资源干预贫困区域或人口的经济生活、改善其生产生活状态的一种公共援助行为。政府是扶贫工作的责任主体，辅以市场和社会力量协同推进。扶贫对象以集中连片特困地区为主战场，面向建档立卡的人均年收入低于3000元的贫困户。扶贫的基本目标是实现“两不愁、三保障”，即不愁吃、不愁穿，保障其义务教育、基本医疗和住房，贫困地区农民人均纯收入增长幅度高于全国平均水平，基本公共服务领域主要指标接近全国平均水平。

3.扶贫政策

扶贫政策是将带有临时性应急特征的帮扶行为导入制度性轨道的政府再分配制度的体现，其实质是将国家对部分人减贫的社会责任转化到由所有人共同承担的一系列制度安排。狭义上讲，扶贫政策是指政府为了帮扶贫困人口改变吃、穿、住、教育、医疗等基本生存状态，而设计的在货币资金、生存技能、生态环境、健康医疗等方面的若干工作计划与措施安排。主要包括专项扶贫、行业扶贫和社会扶贫三种政策类型，大致有易地移民搬迁扶贫、产业扶贫、整村推进扶贫、旅游扶贫、电商扶贫、转移就业扶贫、教育扶贫、健康扶贫、生态环保扶贫、科技扶贫、文化扶贫、金融扶贫、兜底保障扶贫等政策形式。

4.扶贫政策审计

扶贫是将社会公共资源定向分配给贫困人口以履行政府减贫责任的经济活动。显然，政府调用公共财政资金或其他社会资源开展减贫效果的优劣，按照受托经济责任观，理应向委托管理使用扶贫资源的所有者报告。用好扶贫资金、帮扶困难群众是政府重要的公共受托责任。审计以其不可替代的独立性、全面性和专业性等优势，必然也必须担当起客观、公正评价扶贫绩效的重任，向各有关帮扶主体中肯恰当地披露扶贫资源使用的效益性和精准性。这既是委托代理关系的内在逻辑要求，也是审计职业的生命力所在。

近年来，扶贫攻坚投入逐年加大，面对与日俱增的扶贫资金、扶贫物品、扶贫指标等扶贫资源，在广大基层农村还存在着“精英捕获”、“援助困境”、跑冒滴漏等腐败现象。基于现实需求，审计监督以其规范的执业行为、坐实的证据链条、敏锐的专业研判、精准的业务手段、完备的制度体系和超脱的介入视角，对治理扶贫领域的乱象有着其他监督形式所不具有的天然优势。因此，做好扶贫审计监督也是服务于国家脱贫攻坚战略的现实需求。

三、扶贫政策审计的现状分析

通过一段时间的审计实践，扶贫政策跟踪审计在督查脱贫工作责任制落实、扶贫相关项目实施以及扶贫资金统筹管理等方面发挥了积极的作用。但同时也折射出“五多五少”问题，亟待完善和改进。

（一）资金监管审计多，政策落实全流程审计少

近年来，随着国家扶贫力度的逐年加大，诸如财政专项扶贫资金、行业综合开发资金、农村信息化、职业农民培训、农田水利设施建设、水土保持、农村生态环保等涉农资金数额不菲。把资金流向全过程作为审计监管的重点，可以起到较好的预防和约束作用。但仅仅关注货币资金这一数量化的观测点，可能在审计实践中容易放大资金表象的数字符号，而忽视深层次的决策背景和内在经济涵义。比如面对大额的涉农产业扶贫开发资金，沿着资金走向依托财务账簿凭证和有关原始资料，运用审计查账复核手段，形成常规的生硬数字化审计结论，对审计信息的需求者来说可能过于枯燥和平面化，对前期评估与后期决策的作用甚微。究其原因，主要是对该批涉农产业开发资金为何要投放到某个贫困县区，投放后与该县区的生态禀赋与贫困现状是否契合，如何将该批资金有序对接到相关优势农业产业上，如何依托产业项目上马，通过什么渠道带动贫困群众脱贫致富，以及贫困群众对脱贫效果的直观感受等问题，都未能从以资金为线索的审计过程中得到反映，而这恰恰是扶贫政策落实过程中各方最关心的。因此，审资金多而审政策少的现状，是当下扶贫政策审计思路急需调整的问题。

（二）经济扶贫项目审计多，其他扶贫政策类型审计少

近年来，由于各地贫困程度、贫困缘由不尽相同，国家陆续出台了一系列组合扶贫政策，诸如经济扶贫、教育扶贫、生态扶贫、健康扶贫、移民搬迁、社会兜底扶贫等，旨在因地制宜精准施策，对症下药。在对不同贫困人口进行细分后，由于以量化的经济扶贫资源较直观地反映出扶贫效果，因此在审计实践中往往更多地凭借人均收入等经济指标来评判经济活动，便于操作，客观度较高。而其他的扶贫类型，比如教育扶贫主要关注因贫失（辍）学学生资助情况、基本办学条件等情况，生态环保扶贫关注退耕还林、农村环境整治、美丽乡村建设等，基础设施扶贫主要关注水、电、路、网络通达情况，健康扶贫主要关注贫困地区基本医疗报销保障水平、卫生预防服务能力等，社会兜底扶贫主要关注特殊困难群体生活保障以及救济救助等。这些扶贫政策的审计监督显然是一个系统工程，不能也无法偏废任何一项扶贫手段来评价其效果优劣。但这些扶贫政策组合拳发挥的整体脱贫效益是隐形的、潜在的、持久的，远比经济扶贫对贫困群众的生活影响更深远。要做好此类政策的扶贫审计，除了具备基本的审计专业素养，对审计人员的政策理论水平和宏观视野也是一个巨大挑战。也正是因此，现实中对该类扶贫类型的审计较少，一定程度上影响了对某个贫困地区多策并举脱贫效果的总体评价。

（三）扶贫资金合规性审计多，扶贫绩效评价和精准性审计少

在扶贫资金的审计中，通过真实、合规维度来集中整治和查处贪腐等现象，发挥了显著作用。这些审计结论基于财务账簿和书面记录形式上的合规真实性的判断，回答了资金从哪里来花到哪里去，而对资金为什么从这里来、来多少资金、为何花到那里去、投入效果如何等扶贫经济绩效问题，较少涉猎，生态绩效、社会效益等就更无从谈起。同时，针对扶贫对象识别、资金立项分配、政策措施实施以及相关行业扶贫衔接机制的精准性判断，也较少涉猎。这些都影响了扶贫审计的质量和权威性。比如，针对生态环境恶劣、交通极为不便的山区，如若不结合贫困人口数量结构，摸清就地扶贫的经济投入盘子，盲目修路架桥接水通电，则投入与受益人口的经济绩效比过高，得不偿失。再比如，针对贫困建档立卡库的贫困人口的精准资金帮扶，若仅从贫困库里筛查名单，用身份证和银行卡信息以及个人签字进行比对，再结合账簿发放资料，得出结论准确无误，但最大的风险就在于入库本人的贫困资料是否与其真实贫困状态相符，如若出现虚假就是最大的不精准，对所有的扶贫效果都是彻底的颠覆。

（四）宏观扶贫项目审计多，微观民生项目审计少

在诸多扶贫政策类型中，有的侧重于解决生态、交通、产业等偏宏观方面的问题，这些扶贫政策具有资金量大、直观印象显著、易于被政府有关部门或媒体关注的特点，但对贫困群众的受益度是间接的，精准对应性较弱。有的侧重于解决卫生健康、饮水安全、教育扶智等偏微观方面的问题，这些扶贫政策具有资金量少、效果隐形缓慢、不易于被社会各界关注的特点，但对贫困群众切身利益确是直接的。可能由于政绩观使然，面对上述“高大上”项目和“接地气”项目，无论是扶贫攻坚的责任主体还是审计监督的对象，都会不约而同地选择前者。特别是在审计实践中，“高大上”项目发现问题的关注度和影响力大，易于形成显性的审计成果，便于工作考核。而“接地气”的民生项目，无论金额、人数还是感受度都分量较弱，受众对象大多是农村弱势群体，他们对扶贫的满意度声音甚微。而恰恰是这些群体的脱贫获得感，才是检验扶贫工作优劣、有无违纪违规的最大试金石，才是扶贫攻坚的出发点和落脚点。

（五）扶贫项目各自为政审计多，统筹安排项目审计少

做好扶贫政策落实工作，涉及谁来扶、扶谁、怎么扶等诸多问题，这些既涵盖资金、实物等扶贫资源的分配管理问题，也涉及政府相关部门的协调配合工作，还涉及扶贫对象的识别、帮扶的精准性等问题，是一个社会管理的系统工程。然而长期以来，政府审计的内部工作架构主要以业务类型进行分工，比如农业、工业、固定资产投资、事业、财政、社保等科室的审计业务各自为政，扶贫政策审计大多交由农业科室负责组织。然而在具体实践中，财政口会涉及涉农资金的审计，社保口会涉及贫困建档人口的兜底保障业务，投资口会涉及产业扶贫诸如交通、饮水、移民搬迁等大型基础投资方面的审计，信息口会涉及贫困建档入库人口因扶尽扶的海量数据比对。上述分工审计形成的审计成果与结论，显然是无法全景客观披露县区扶贫整体效果，以及存在问题的内在关联与背景情况的。出现这种审计监督效果不佳的主要症结，还是扶贫项目的审计安排不能充分考量扶贫政策的整体性和系统性，不能深刻洞悉扶贫政策措施自身发力的内在耦合性机理，不能统筹政府审计各业务科室的专业优势和协调配合的潜力，进而不能发挥扶贫审计的监管合力，影响该项工作的监督效果。

四、做好扶贫政策跟踪审计的对策建议

做好扶贫政策跟踪审计，要充分利用审计专业优势和相对独立的监督地位，吃透扶贫政策精神实质，摸清扶贫工作的内在逻辑脉络，从政策层面、资金层面、绩效层面、守规守纪层面进行深入监督，牢牢把握政策与脱贫对象的契合度、措施与脱贫效果的支撑度、相关部门配合的默契度以及脱贫对象的最终满意度等，按照扶贫政策类型自身特点，分类精准审计。

（一）目标原则与工作定位

1.扶贫政策审计的内容要做到“五个转变”。即由原来单纯审计扶贫资金转变到审计扶贫政策落实情况，由原来单纯审计扶贫资金合规性、真实性转变到审计扶贫绩效评价方面，由原来单纯审计经济扶贫转变到审计教育扶贫、科技扶贫、健康扶贫、文化扶贫等多种形式的扶贫类型，由原来单纯由政府审计主导的扶贫审计转变为多元审计主体参与，由原来关注大型扶贫项目转变到涉及贫困群众切身利益项目上来。

2.扶贫政策审计的抓手要调整为“四个着眼于”。即要着眼于监督扶贫政策全流程的贯彻落实，着眼于为不同类型扶贫政策的立项决策提供专业咨询和智力支撑，着眼于监管扶贫政策中涉及资金、信息、资源分配执行中的权力高效廉洁运行，着眼于做好各类扶贫政策的经济、社会以及生态绩效评价。

3.扶贫政策审计的工作要做到“四个结合”。即同区域经济社会发展战略相结合，同片区脱贫攻坚规划相结合，同贫困地区生态禀赋、贫困人口脱贫主观意愿相结合，同精准脱贫后可持续发展相结合。

（二）应重点关注的监督维度

1.扶贫政策措施与扶贫对象的精准匹配度

近年来，通过建档立卡的贫困群众大多分布在山大沟深、生态资源匮乏、气候恶劣、交通不畅的地方。这些地方通过实地考察调研，各自自然禀赋、社情民俗、历史积淀、开明开化程度各不相同，即便是同村同院各家人口素养也不尽相同。这就使得政府宏观扶贫政策措施在同贫困农户对接时，需要因地制宜、因人而异、因户施策。显然，扶贫政策与扶贫对象在多大程度上精准匹配，就直接决定了扶贫效果。因此，在对扶贫政策审计过程中，首先应关注二者的符合度问题，研判其精准情况是进一步做好具体扶贫审计监督的要务。

2.各类扶贫资源对实现脱贫目标的保障度

在充分研判扶贫政策与对象的精准衔接后，各类扶贫资源是否能够实现扶贫目标的保障程度就是审计监督的具体着眼点。比如，针对因病伤残的弱势群体，就应关注当地兜底社保的覆盖面和救助力度；针对具备农业产业开发优势的贫困对象，就应关注招商引资的项目储备和支农涉农资金的统筹整合情况；针对移民搬迁的贫困群众，就应关注拟搬迁地的土地容量和当地可安置人口的社会接纳情况；针对失学辍学的教育扶贫对象，就应关注就近学校的硬件设施、师资队伍和教育资助情况；针对健康扶贫的对象，就应关注当地医疗资源和全科医生数量以及卫生院的布点等情况。总之要通过关注各类资金、实物资源和帮扶对象的需求保障情况的审计，来评判扶贫政策的落实情况。

3.扶贫政策内部各环节配合的契合度

在政策精准、扶贫资源充分的情况下，具体贯彻落实扶贫政策的各个流程环节之间的吻合程度，直接影响扶贫效果。比如，针对产业扶贫项目，如果项目论证可行受益面广，那么资金的及时跟进就是决定因素；针对教育扶智对象，当地学校硬件建设和师资队伍及时补充等环节的配合，才能促成扶贫；针对农村基础设施改善扶贫，及时规划、拨付资金、招投标、争抢工期等，就能实现扶贫效果；针对农村饮水安全工程，优质管材采购、定期水质监测、严谨的水源地保护以及后期持续维护等配合，就能使贫困群众长期喝上安全水；针对电商扶贫项目，当地信息化建设、网络覆盖以及电商业务技能培训地及时跟进，才能促使扶贫效果显现。总之通过关注扶贫政策措施微观执行链的各个环节、各个主体的相互配合的审计，才能深度评价扶贫政策真正贯彻落实情况。

4.扶贫职能发挥对扶贫效果的支撑度

在每项扶贫政策的实施中，必然牵涉若干职能部门的工作。财政部门的资金统筹管理职能，发改部门的项目遴选孵化职能，农业部门的涉农产业、农资、农技规划发展职能，教育部门的扶贫助学、招生倾斜、控辍保学、师资定向培养等职能，社保部门的精准识别、差异化扶持、救济救助职能，建设、水利、交通部门的基础设施组织施工、公共服务配套设施的布点建设职能，卫生部门的基本医疗卫生服务体系建设保障职能，金融部门的依托资本市场进行投融资发挥的杠杆放大效应，以上职能发挥情况对扶贫效果工作合力的支撑度，是评价考核有关部门勤而有为、追赶超越的重要指标。

5.脱贫对象对扶贫跟踪的满意度

扶贫政策落实的出发点和落脚点都是脱贫对象的满意度。满意度是一个主观感受，在精准描述时需要运用客观的量化经济指标进行纵向比对，也需要结合脱贫对象本身的主观意愿，借此来全面做好满意度的调查。要用看得见的物质保障资源的满足程度和看不见的精神层面的获得感和幸福感来进行满意度的审计评价。

（三）选准审计内容分类施策

1.着力跟踪检查扶贫相关政策落实情况

要将精准扶贫、精准脱贫相关政策措施落实情况作为国家重大政策措施落实跟踪审计的重点内容，紧紧围绕中央提出的“六个精准”要求，持续关注各地、各部门贯彻落实产业扶贫、生态保护扶贫、金融扶贫、教育扶贫、医疗救助扶贫、易地搬迁扶贫、社会扶贫、社保兜底扶贫等政策措施的进展和效果，着力揭露和查处责任不落实、机制不完善、方法不恰当，以及不作为、慢作为、假作为等问题，推动整改问责，促进各项政策措施落地生根、不断完善和发挥实效。

2.着力揭露和查处重大违纪违法问题

要坚持问题导向，严格区分公与私，坚决查处虚报冒领、骗取套取、截留侵占、贪污私分、挥霍浪费扶贫资金等问题，坚决杜绝将扶贫资金用于吃喝接待、公款旅游、奖金福利，以及利用职权优亲厚友、违规分配扶贫资金等问题，切实维护贫困群众利益。严肃查处借统筹整合之名，搞楼堂馆所、“政绩工程”、“形象工程”等问题，切实保障统筹整合过程中的资金安全和绩效。既要揭示一些部门和地方“情况不明决心大”乱花钱造成浪费的问题，也要披露“前怕狼后怕虎”不敢花钱，贻误脱贫攻坚战机等问题。

3.着力监督检查扶贫资金绩效情况

要将绩效理念贯穿扶贫审计始终，循着资金流向从政策要求、预算安排、资金拨付一直追踪到项目和个人，确保扶贫资金安全高效使用。要重点关注是不是按照中央要求统筹整合使用财政资金，是不是按照规范程序调整资金用途。要督查引领贫困县区以脱贫攻坚规划为指导，以重点扶贫项目为平台，把专项扶贫资金、相关涉农资金、社会帮扶资金捆绑使用，切实推动各级主管部门将资金项目审批权限完全下放到贫困县，从想方设法“要到钱”转变到下工夫“花好钱”上来。

4.着力监督检查扶贫项目建设运营情况

要加大对整村推进、易地扶贫搬迁、特色产业发展、生态建设、通村道路、饮水安全、危房改造、教育卫生等扶贫开发重点项目建设和运营效果的审计力度，重点揭露脱离实际、盲目决策，以及后续管护缺失等原因导致扶贫项目建成后废弃闲置，造成重大损失浪费、重大环境污染、资源毁损以及脱贫后又返贫等突出问题，促进扶贫重点项目发挥带动效应。

5.着力揭示和反映体制机制等制度性问题

要密切关注扶贫开发工作中出现的新情况、新问题，着力揭示和反映阻碍政策措施落实、制约资金整合的体制性障碍和制度性缺陷。精准定位审计监督与扶贫主责的关系，在促进扶贫社会资源公平、公正管理分配方面，积极提出对策建议。以资金流、实物流、政策信息流为具体抓手，建构精准扶贫领域的腐败预防机制，营造监督无处不在的威慑氛围和清朗高效的工作生态。

综上，做好扶贫政策审计就是要在国家脱贫攻坚战略的统筹规划下，针对政府、社会、受助群众以及利益相关者不同层次的信息需求，继续发挥好审计在维护扶贫领域经济秩序、查错纠弊方面的作用，精准监督、客观披露、公允评价，使之成为实现国家脱贫攻坚战略不可或缺的一支中坚力量。

作者单位：陕西理工大学

1.郑瑞强.扶贫治理现代化的实现：阶段性特征、逻辑框架与发展保障.求实.2017(1)

2.莫光辉.精准反腐：脱贫攻坚战的政治生态保障.行政论坛.2017(1)

3.郑宝华,晏铃.精准扶贫需要高度重视的理论与实践问题.农村经济.2017(1)

4.刘静.完善扶贫资金审计的对策研究.审计研究.2016(5)

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7.付娆.浅析精准扶贫中政府与社会组织的合作.农村经济.2016(11)

8.郭晓鸣,高杰.实施精准扶贫战略的四大重要关系.天府新论.2016(4)

9.寇永红,吕博.财政扶贫资金绩效审计工作现状及改进措施.审计研究.2014 (4)

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