何万能+贺旭红

摘 要：深化财税体制改革是党的十八届三中全会确定深化改革的重要任务，省以下地方政府如何贯彻落实是当前一段时间的首要任务。文章以中部省份市级财税体制改革为例，在分析市级财税体制存在的问题基础上，探讨基于供给侧改革背景下市级地方政府深化财税体制改革的基本思路和政策建议。

关键词：财税体制 改革措施 中部省份 市级财税体制改革

中图分类号：F810

文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2017）09-025-03

2015年，习近平总书记在中央财经领导小组会议上提出“在适度扩大总需求的同时，着力加强供给侧结构性改革。”目前，经济结构性问题基本上都与财税体制有关，如僵尸企业的存在就与政府财税支持有关。如何划分地方事权和支出责任、完善地方财税体系、增强地方发展能力、减轻企业负担等关键性问题，是地方政府财税制度改革的主要路径。

一、目前市级财税体制改革现状及存在的问题

（一）全口径预算体系基本形成，但绩效意识不强

目前中部某省某地级市政府已建立了由一般预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保障预算等组成的“全口径预算”的框架，但尚未做实，特别是国有资本经营预算中政府作为出资方没有得到应有利润的调配权，没有共享国企效益。同时专项资金渠道繁多，多头管理，缺乏统一协调和监督，监管乏力，导致专项资金管理缺位，预算绩效目标与部门规划相脱节，政府预算侧重的是年度预算，缺乏中、长期预算的规划，忽视长期财政风险。财政管理体制不规范，各项财政支出缺乏严格、公开的标准，如分类中没有“行政管理费”这一项目。财政预算监督体系不完善，人大只能审议预算，不能修改预算，人大和民众难以监督“三公”消费。

（二）财政预决算和“三公”经费公开稳步推进，但易见性较差

目前，各级政府部门虽然在党政门户网站首页设置“政府信息公开”栏目，在这一栏目中设置“财政信息”相关子栏目。但是也存在一些不足：

1.对预算公开普遍持观望态度，信息更新不及时。除市财政公布了2013年预算执行和2014年预算草案，各县市均未公布2013年决算和2014年预算情况，其中有两个县未公布任何年度预决算情况。

在部门预决算公开的范围上，内容上基本是按照财政部和省财政厅设定的必须公开的“下限”比例和最低标准进行公开，对上级部门未做出规定的内容普遍持观望态度，未积极主动自觉地进行推进。

2.公开内容简单粗放。一是从财政预决算看，市本级及各县市都公开了人大会上所作的财政预算和决算报告，但均未附相关报表和解释说明，也未公开到类“项”级科目。二是从部门预决算看，已公开的部门的预决算均为收支预算表，无决算汇总表，主要公开一般公共服务、社会保障就业、医疗卫生、住房保障支出等“类”科目收支情况，公开的深度不够，且没有任何解释说明。三是从“三公”经费预决算看，市本级及各县市区财政均未对本级“三公”经费预决算情况进行单独说明；各部门和单位公开的“三公”经费预算也不够细化。

3.预算公开的覆盖面较窄。全市仅15个部门公开部门预算和“三公”经费预算，公开比例仅21%（全市共71个市直部门），且是2013年的。

4.与公众的互动交流较少。目前，某市预算信息公开主要是单向传导的方式，未召开新闻发布会或建立网上答疑机制，公布的信息中也未明确咨询电话，公众在阅读中遇到的疑惑难以得到及时解答，同时，宽泛笼统的科目公布，整体性数据的罗列，基本信息和解释说明的缺失，在一定程度上影响了公众深入准确地理解公开信息的内容。从公开信息的点击率看，公众的参与度普遍较低。

（三）公务员津补贴已基本统一，但“三金”计提标准不一

目前某市已统一公务员津补贴，但仍有部门单位其他福利标准参差不齐，主要在医疗保险金、住房公积金的计提比例相差较大。这样一来，暗补补助方式造成挤占挪用部分公共资金。

（四）地方政府债务管理规范，但偿债机制不完善

该市政府债务主要有平台贷款、城投债、中央代发地方债、上级财政借款等，所筹措的资金大部分用于地方基础设施建设投资，主要用于市政建设、交通运输、土地收储、保障房建设等地方基础设施建设及改善民生项目。从资料所显示的数据，债务以政府负有偿还责任的直接债务为主，同时有着较多或有债务，但或有负债转化为直接债务，要求财政偿还的比例还不高，尚未建立合理的债务偿还机制。

（五）经济增长方式由税收调节力度不够，经济结构不合理

由于原来财税体制的存在着间接税依赖比例较高、公共预算中国有企业上缴利润的部分不多、相关环境保护和资源税费较低、土地财政透明度不高等，经济结构不合理，地方政府及企业主要靠投资和资源消耗拉动的粗放型增长。由之带来当地的经济现象存在着第三产业服务业发展相对滞后，高污染、高消耗的工业比重较大；消费拉动比例较低，投资比重较高，资源利用率低、环境污染较为严重。

二、对地级市财税体制改革的相关措施与建议

（一）改革预算管理制度，建立公共财政体制

1.将预算纳入法制化，构建全口径政府预算体系。明确政府预算的审批程序，将财政预算纳入法制化轨道，构建全口径公共预算体系，涵盖一般财政预算、政府性基金预算、完整的国有企业资本经营预算，同时明确公共财政预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算的支出范围和重点以及国有企业税后利润上缴公共预算的比例，进一步优化国有资本经营预算制度，使公共预算对国有企业上缴利润的调节作用得到进一步发挥，限制国有企业过度投资的能力。建立将政府性基金中应统筹使用的资金调入公共财政预算的机制。

2.遵循财政可持续发展的观念，構建中长期预算框架。改变当前财政预算控制模式，预算审核重点由当前的收支平衡、规模向支出预算、政策转变，强调预算支出的约束；收入预算淡化收入增长考核目标，着眼长期，减少非税收入规模，促进依法征税。完善财政跨年度预算平衡机制，构建地方政府预算稳定调节基金管理制度，对当年度预算超收收入安排有审批制度，使用规范：可通过调入预算稳定调节基金、适当减少当年支出规模等方式来弥补年度预算收支缺口；如财政当年产生超预算收入，一般应用于弥补财政赤字、增加预算稳定调节基金；如出现财政预算短收，则可用预算稳定调节基金或减少部分支出或增加赤字预算或发行限额内地方债券来予以平衡。endprint

3.进一步强化预算管理绩效改革。建立一套覆盖事前、事中、事后全过程的预算绩效管理体系。事前重点关注编审制度改革、预算提前细化、绩效目标管理；事中重点关注支出预算执行管理、专项资金绩效分配、预算执行中期评估；事后重点关注结余结转管理、支出绩效评价、财政决算审查。可在适当时机推出部分财政项目资金竞争性分配试点工作，采取公开招投标、专家评审两种竞争性分配方式。

4.深化专项资金管理改革。对专项预算项目全面清理，对一些执行到期、功能模糊、绩效不高的项目予以取消；对一些用途趋同、投向重复、规模较小的项目予以归并，对一些政策对象交叉、区域范围重叠的项目予以整合；对上述调整而产生专项预算资金根据年度工作重点重新梳理，调整确定资金使用项目。

严格实施零基预算，依据部门职责履行需要，严格按支出定额和政策要求编制合理的部门预算，按项目逐项细化绩效目标，核定每个部门每个项目预算资金规模。

5.加强人大等部门的预算管理能力建设。依据《预算法》赋予的人大对预算审批权力，政府的预算应全面接受人大的监督，并可追究政府执行预算的责任，从制度上抑制政府不断扩大自身规模和过度干预经济的冲动。对于工业用地的最低价格、基金预算的明细账目，企业税收返还以及财政对企业提供补贴等予以公开。同时地方人大应成立人大财经委和预算工作委员会，配备专、兼职委员，并建立财经专家库，提高人大及人大常委会的预算审查能力。在对财政预算审查的同时，同级审计部门也可对财政预算、决算、财政资金使用合法合规性和资金使用绩效进行专项审计，审计部门应同时向人大作专题汇报。

（二）建立预算公开制度，深入推进预决算公开

1.进一步加强预算公开的法制建设。依据党的十八届三中全会提出的“实施规范、公开透明的预算制度”精神，地方政府应修订《地方政府信息公开条例》和《地方政府预算公开实施细则》，明确市本级及各县市区政府及部门的预决算都要依法向社会公开，对预算公开的原则、主体、内容、要求以及违规处罚做出具体明确的规定，增强预算公开的权威性；推进修订《保密实施细则》，对保密范围进行清理和界定，为预算公开扫清法律障碍。

2.进一步推进规范的预算公开制度。一要进一步推进预算改革，调整完善科目设置，各级地方政府要以“经济分类”以及政府组成各部门预算为基础，单列一个“机构运行支出”项目，此项目包括“三公”经费的内容。以财政部门牵头相关部门共同制定的“机构运行支出”的刚性支出标准为基础编制“机构运行支出”预算，并报同级人大审批并向社会公开。地方政府预决算应细化至项级科目，专项预算应细化至每个具体项目；政府各组成部门预算应按基本支出、项目支出和具体项目等具体项目细化并公开。同级审计部门要单独“机构运行支出”进行专项审计，审计结果应向人大报告并向社会公开。二要扩大预算公开范围，要求市本级及各县市区政府预决算、部门预决算及“三公”经费及时向社会全面公开。三要拓宽公开渠道，以政府门户网站为信息公开的主渠道，设立预决算公开专栏，集中发布应公开的信息。充分利用报刊、广播、电视等多种媒介，加强舆论宣传。四要全面铺开“三公”经费的社会公开。根据财政部有关地方政府预決算公开的要求，凡是有“三公”经费支出的部门和单位都必须将财政拨款“三公”经费予以公开，公开本部门“三公”经费预算总数和分项数，同时对增减变化的原因加以说明；特别是“公务用车购置和运行费”应细化为公务用车购置费、公务用车维修费、公务用车运行费，并细化说明公务用车购置数量、车型、价格、保有量、司机数、公车用途等信息；公务接待费细化为费用项目，公务接待人数批次等；公务出国细化为出国（境）团组数、人数、出国目的、国家等；专项资金公开重点增加项目绩效目标信息。五要强化服务意识，重视与公众的互动交流，建立有效的沟通机制。通过召开公众咨询会、新闻发布会、网上答疑等方式，广泛听取公众意见，及时为公众释疑解惑。

3.进一步建立预算信息公开考核制度。一是研究制定预算信息公开工作考核办法，落实各级政府、部门及单位的责任，加强日常考核，定期通报考核结果，建立激励约束机制。二是强化监督检查。财政部门应强化对预算公开工作的管理，定期开展监督检查，督促地方政府、部门严格执行预算公开的要求，确保预决算公开工作落实到位。三是强化责任追究。要充分发挥纪检监察部门的职责，按照《政府信息公开条例》和《预算公开实施细则》的规定，由纪检监察机关和上级行政机关进行责任追究，增强预算公开的责任意识。对不及时主动公开以及公开不到位的部门和领导，要加大责任追究力度和处理力度。

（三）规范福利补贴，合理调整公务员收入差距

1.统一公务员的福利补贴。应依据当地实际物价水平和生活成本确定在职公务员合理生活补贴标准，并且不同部门不同职务补贴标准一致，同时明确本地区医疗保险金和住房公积金计提比例的上限和下限。

2.推行公务员福利制度化和阳光化，把预算外资金全部纳入政府预算控制，将各单位的经营性国有资产统一由财政局行政事业单位管理处管理、经营，收入列入政府预算，实行彻底的收支两条线，杜绝预算外资金。加快事业单位的改革步伐，使公务员薪酬、财政供养事业人员薪酬、社会化事业单位薪酬、企业化事业单位薪酬形成各自规范、合理的体制机制。

（四）完善债务审批制度，畅通偿债机制

1.修订并完善《地级市政府债务管理办法》、《地市财政局政府债务管理操作规程》、《政府债务资金管理操作规程》等制度，明确地方政府性债务的使用范围和管理机制，对政府债务的举借和担保、债务资金的使用和偿还、债务风险的防范和化解等作出详细规定，确定各级政府债务由同级财政部门实行统一归口管理。

建立举债评审制度，如新发生的举债，应对举债项目、数额、成本、效益、用途、偿债资金来源渠道进行全方位的评审论证，尽量避免盲目性和随意性。所有的举债应接受同级人大、政协的监督。endprint

加强与银监部门的合作，开展联合检查，凡未经市财政审核和市政府审批的，银行金融机构不得向其发放贷款。建立债务风险预警及化解机制和政府性债务审计制度，对于政府债务风险管理方案要以审计结果为基础进行设计，对于一些债务高风险部门和单位原则上不得新增债务。

2.完善偿债机制，化解存量风险。按照“谁借款、谁建设、谁经营、谁还货”的原则建立政府债务偿债机制，将偿债资金列入财政预算。对政府性债务实行分类管理和限额控制，开展债务清查，落实债务人，摸清债务底数，建立化解债务的激励机制，对积极偿还债务的给予适当奖励，建立债务责任追究和干部离任审计制度。按照债务不同的类型，确定不同的清偿办法：（1）相对稳定收益已形成的债务项目，则加强对收益的分配管理，明确收益先用于偿还债务，一直到债务清偿完毕。（2）可预见预期收益的债务项目，应制定科学合理债务清偿计划，特别是收益产生之前的偿债资金可以采取适当延期或借新债偿旧债。（3）一些纯公益性债务项目，则将偿债资金列入纳入政府财政预算，分期分化按照预算偿还。（4）一些长期未还已逾期，项目自身收益不多，又没有安排财政偿债资金，则可以采取以金融机构将不良资产转让置换等方式进行处理。

3.建立偿债机制，增强偿债能力。通过建立和完善政府性债务偿债长效机制，建立相应的偿债准备金，不断拓宽偿债资金来源，确保到期政府性债务及时偿还。

（五）完善税收制度保持宏观税负总体稳定

1.落实“营改增”后的税制改革。当前“营改增”已全面实施，服务类企业的间接税税负预计下降15%～20%，制造类企业税负也因为进项税的抵扣会降低，这样一来能够减少重复征税、促进专业化协作及服务业的发展，但地市级政府可用财力短时间会呈下降，需扩大转移支付规模才能维持政府运转，地市级政府应大力发展实体经济，增加税源。

2.提高资源税和排污收费，尝试實行汽车牌照拍卖制度。继续提高资源税税率，提高排污费，试行阶梯电价和阶梯水价，尝试汽车牌照拍卖制度。一是当前我国煤炭资源税税率过低，对于过度消费的抑制作用不强，应考虑适当提高煤炭资源税税率。二是考虑将排污费收取标准提高，特别是二氧化硫、氮氧化物、烟尘、硫酸雾、粉尘等排污费的征收标准。三是尝试汽车牌照拍卖制度，可增加地方政府财力，但这些收入主要用于公共交通能力的改善。

3.对当前的园区财税优惠政策进行清理，特别是招商引资过程中，地方政府出台的一些区域税收优惠政策，如对企业的税费减免、先征后返、财政补贴以及低价出让土地和国有资产政策；针对个人的税费减免、先征后返、财政补贴等政策，应根据中央和省有关要求，予以规范化，对一些自行制定的越权减免税要予以取消。对一些行政事业性收费要全面清理，不合理的收费项目要取消，减轻企业负担，增国企业活力。

[基金项目：湖南省教育厅科研项目《供给侧改革视角下地市级财政体制改革创新研究》阶段性研究成果（项目编号：016C0264）。]

参考文献：

[1] 王一宏.厘定思路，稳妥推进，全面深化财税体制改革.中国财政，2014（4）

（作者单位：湖南财经工业职业技术学院 湖南衡阳 421002）

[作者简介：何万能（1975—），男，湖南常宁人，教授、高级经济师，硕士学位，研究方向：会计理论、财税政策、职业教育；贺旭红（1981—），女，湖南衡南人，副教授、会计师，硕士学位，研究方向：会计理论、财税政策、职业教育。]

（责编：若佳）endprint