杨诚

摘要：统筹城乡社会管理的標准化内容主要包括人口和计划生育管理、社区管理、社会组织管理、突发事件应对管理，其标准体系相应地由基础通用标准与人口和计划生育管理、社区管理、社会组织管理、突发事件应对管理子系统构成。当前推进统筹城乡社会管理标准化，需要全面确立标准化在统筹城乡社会管理中的战略地位，加快构建统筹城乡社会管理标准体系和完善推进机制。

关键词：社会管理；统筹城乡；标准化；范畴；体系

中图分类号：F24文献标识码：Adoi：10.19311/j.cnki.16723198.2017.28.032

改革和创新社会管理，是党中央和国务院高度重视的一项工作。而采用标准化的手段，可以对社会管理源头和社会管理过程进行规范，正是改革和创新社会管理的一种必然选择。那么，应当如何利用标准化手段来统筹城乡的社会管理呢？这其中有几个基本问题需要加以解决。

1统筹城乡社会管理的范畴

我国《标准化工作指南第1部分：标准化和相关活动的通用词汇》（GB/T 20000.1-2002）把标准化界定为“为了在一定范围内获得最佳秩序，对现实问题或潜在问题制定共同使用和重复使用的条款的活动”，这个活动包括标准制定前的研究和标准的制定、发布、实施，以及标准实施后的修订。可见，标准化活动的首要环节就是制定标准，而研究标准制定的范围则是制定标准的基础和前提。统筹城乡社会管理的标准化，第一要做的就是恰当地界定统筹城乡社会管理的范畴。

由国家标准化管理委员会等部门发布的《社会管理和公共服务标准化工作“十二五”行动纲要》指出，社会管理和公共服务标准化工作涉及公共教育、劳动就业服务、社会保险、基本社会服务、公共医疗卫生、人口和计划生育、公共基础设施管理与服务、公共文化体育、公共交通、司法行政与服务、公共安全、生态保护和环境治理、社会组织管理、社会公益科技服务等14个方面。由此看来，在我国标准化管理和实施层面，社会管理与公共服务是水乳交融，没有被截然分开的。的确，改善公共服务，提升公众对政府等公共部门的满意度，可以起到维护公平正义，消弭社会问题，化解社会矛盾等作用。而加强和创新社会管理，形成良好的社会秩序，促进社会系统的健康运行，从而为公众营造舒心的社会环境，这在本质上也是公共服务。社会管理与公共服务是相辅相成，有机统一的。不过，作为新时期我国政府的两大基本职能，虽然关系密切甚至难以分割，但它们的具体任务和作用也还是有所不同的。

主持国务院办公厅委托课题《政府社会职能建设》的陈振明认为，政府的社会管理职能一是规范社会组织或团体，培育社会治理多元主体；二是创设完整的社会规制体系，推行社会安全系统工程；三是实施配套的社会政策，维护社会公正；四是树立科学的发展观，培育健康的市民社会；五是调整社会管理执行机构，健全政府社会管理体制。从这个界定来看，政府的社会管理职能主要着力点是在制度、政策、机制等层面，而非具体的社会事务。有学者用“一、二、三、四、五”这样一组数字来概括当代中国政府的职能框架，“一”是指一项基本职责，就是提供广义的公共产品；“二”是指两项市场监管职能，就是执法监督和维护秩序；“三”是指三项经济调节职能，就是收入再分配、资源再配置和稳定宏观经济；“四”是指四项社会管理职能，包括建立法制基础、投资于公共基础设施、保护社会弱势群体和保护环境；“五”是指五项公共服务职能，包括为经济和社会发展所提供的法律、政策和信息服务，为市场发育和发展所提供的制度与环境服务，为公民生活所提供的安全与保障服务，为教科文卫等社会公益事业所提供的服务，为扶贫济困、救灾抢险、防止疫情等社会危急管理所提供的服务。这可以被看作是对我国政府四项基本职能的进一步阐释，不过社会管理的四项职能与公共服务的五项职能之中，有的还是存在一定的交叉。比如，建立法制基础与提供法律服务，公共基础设施投资与教科文卫等社会公益事业，扶贫济困与保护社会弱势群体，其间就存在必然的联系。

近年来，四川省在加快城乡发展一体化进程中，确立了“五统筹五改革”的工作思路。五统筹即统筹城乡规划、统筹城乡基础设施建设、统筹城乡产业发展、统筹城乡基本公共服务和统筹城乡社会管理，五改革就是深入推进户籍制度改革、积极推进农村产权制度改革、加快完善城乡社会保障制度、积极稳妥开展用地制度改革和大力推进农村金融创新。其中，在统筹城乡社会管理方面，2013年的工作重点一是建立健全新型基层治理机制，二是加强和创新社区建设与管理，三是完善公共服务机制；2014年的工作重点一是推行以信息化为支撑的网格化服务管理，二是推动“四位一体”区域化党组织体系建设和村（社区）活动场所标准化建设，三是推行社区标准化建设，四是推行新型村级治理机制构建。与之相关的改革则是户籍制度改革，改进流动人口的管理。

从以上的介绍和分析来看，尽快社会管理与公共服务在理论上难以绝对区分开来，但作为不同的职能，在实践中还是应当有所区别。笔者认为，社会管理和公共服务，是政府在不同领域，作用于不同对象的两种职能，社会管理的职能作用于社会系统，以完善社会建设、维护社会秩序为己任，主要任务有人口和计划生育管理、社会组织管理、社区管理、公共安全管理等。而公共服务的职能作用于公众系统，以满足公众的基本生存与发展需求为己任，主要任务为提供公共教育、公共文化、公共卫生、公共体育、公共交通、公共信息、就业与保障等方面的服务。

2统筹城乡社会管理的标准体系

按照《标准体系表编制原则和要求》（GB/T 13016-2009）的定义，标准体系是一定范围内的标准按其内在联系形成的科学的有机整体。“一定范围”是指准备开展标准化活动的范围，“内在联系”是指一定范围内的标准之间存在互相牵连的关系，“科学的有机整体”是指因其内在联系而产生了有机整体，而“科学”是强调其内在联系应得到准确的识别并按科学规律进行安排。那么，统筹城乡社会管理的标准体系，就应当是统筹城乡社会管理范围内的标准按其内在联系而形成的科学的有机整体。按理说来，这个标准体系本应当是统筹城乡社会管理领域里已有标准的科学排列，但在标准化过程中，标准体系往往具有规划和指导性作用，通常是先分析研究这个范围内可以或者应当编制哪些标准，这些标准之间的内在联系是怎样的，进而编制出它的体系表，以确定标准之间的联系和性质，然后才按照需要编制出相应的标准。可以说，标准体系的构建和标准体系表的编制，是标准化的重要基础性工作。我们根据统筹城乡发展的有关精神，确定现阶段统筹城乡社会管理的标准体系由基础通用标准与人口和计划生育管理、社区管理、社会组织管理和突发事件应对管理等子系统构成（如图1所示）。endprint

3统筹城乡社会管理标准化的推进

虽然标准化在改革和创新社会管理中具有重要的战略地位和作用，但这种地位和作用要被习惯于用红头文件来处理社会事务的行政部门认同，却还需要一定的时日。加之我国社会管理标准体系还不健全，社会管理方面的许多重要标准亟待制订修订，标准化在提升社会管理水平方面的作用还显现得不够充分，因此要推进统筹城乡社会管理的标准化还任重道远，不少阻碍需要尽力排除。从当前来看，要积极稳妥地推进统筹城乡社会管理的标准化，以下几个方面需要特别注意。

第一，尽快确立标准化在统筹城乡社会管理中的战略地位。要在统筹城乡社会管理中确立标准化的战略地位，需要多方面的努力才能达成。首先是要被认同，只有在思想上树立了标准化在统筹城乡社会管理中不是可有可无而是必不可少且非常重要的理念之后，标准化才能够得以在统筹城乡社会管理中被引起足够的重视，才能够得以在统筹城乡社会管理中被实施和推进。这需要标准化部门加强对社会管理部门的宣传和培训，积极向社会管理部门介绍国外先进国家通过标准化提升社会管理水平的实践和经验，以提高认识，统一思想。同时，要积极开展统筹城乡社会管理标准化试点，通过国内实践的成功典型，以鲜活的事例教育社会管理人员，促进其转变观念，重视标准化在统筹城乡社会管理中的应用。其次，要把统筹城乡社会管理标准化纳入到统筹城乡改革和发展的总体规划，纳入到地方政府的工作计划之中去，要把统筹城乡社会管理标准化试点、重要标准制订修订等工作经费纳入财政预算，从制度上、政策上保障标准化在统筹城乡社会管理中的战略地位。

第二，加快构建统筹城乡社会管理的标准体系。国务院印发的《质量发展纲要（2011-2020年）》要求加快社会管理和公共服务等领域国家标准体系建设，并且指出这一时期标准化工作的重点之一就是要建立健全教育、卫生、人口、公共就业和人才服务、劳动关系、社会保险、社会管理等社会事业领域的标准化体系。不过，由于人们在认识上偏向于认为现代社会管理具有“寓管理与服务、以服务促管理”的鲜明特征，既包括社会管理职能履行，更包括社会服务提供，所以社会管理标准体系建设远不如公共服务标准体系建设那样更加得到重视。特别是《国家基本公共服务体系“十二五”规划》颁布实施之后，社会管理和公共服务标准化工作的重点更多地向公共服务领域倾斜了。毫无疑义，改革和创新社会管理，这必定是提升公共服务水平的重要保障。因此，国家基本公共服务体系的建设是离不开社会管理的标准化的，所以应当加快构建统筹城乡社会管理的标准体系，以促进城乡基本公共服务的均等化。

第三，完善统筹城乡社会管理标准化的推进机制。为了从组织体系上保证《社会管理与公共服务标准化工作“十二五”行动纲要》的顺利实施，国家发展改革委员会等27个部门共同确立了国家层面的社会管理和公共服务标准化聯席会议制度，明确了“统一管理、分工负责”的工作推进模式。国家部委的这一做法，被认为是开创了社会管理和公共服务标准化工作的新格局，初步建立起了标准化工作的运行体系。可见，为了有效推进统筹城乡社会管理的标准化工作，地方政府也应当建立由统筹城乡发展的行政主管部门牵头，联合民政、公安、卫生和计生等社会管理部门组成的统筹城乡社会管理标准化联席会议，负责统筹城乡社会管理标准化的组织实施工作。同时，应当建立绩效考评和激励机制，定期对统筹城乡社会管理标准化工作开展绩效评价和公众满意度调查，对于统筹城乡社会管理标准化取得突出成绩的地区、部门和个人予以表彰奖励。还应当积极开展统筹城乡社会管理重点标准的研制和试点工作，以重大工程或项目推进的方式来推进统筹城乡社会管理标准化工作。

参考文献

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