贾丽+方维玉

摘 要： 进入新世纪以后，伴随着我国城镇化建设步伐的推进，土地规划与城市规划之间的关联越来越重要，对土地进行科学有效的规划，能实现土地资源的合理利用，从而促进城市规划的开展，最终实现城市的快速发展。而城市规划的科学合理，可以为土地优化设定良好格局，确保土地资源的正确使用。因此，在实际中，对土地规划与城市规划的统筹关系进行全面研究，具有十分重要的意义。

关键词： 土地规划；城市规划；统筹

前言

进入新世纪以后，我国城市化建设步伐越来越快，而城市规划问题也成为社会各界广泛关注的重点话题。城市规划是实现城市协调发展、土地优化配置的关键。而在城市发展中，土地规划和城市规划是十分重要的两项规划，前者是土地资源、空间资源合理利用的基础，后者是城市经济持续发展的依据。在实际中，受各种因素的影响，两者存在相互脱节的情况，鉴于此，探究土地规划与城市规划的统筹发展显得很有必要。

1.土地规划与城市规划的基本内容

土地组织的的布局和配置为土地规划，主要是通过经济、工程和技术等方法科学的开发和利用土地，一般情况下，土地规划是由各个地区的人民政府组织编制的，编制的内容包含土地利用总体规划和专项规划等，其基本任务为保护耕地，在这一前提下，科学合理的统筹规划土地，开发和整理土地，高效的利用土地。城市规划一般情况下是由当地的城市人民政府进行组织安排的，其目标为发展城市经济和社会，并使得城市的性质、规模和发展方向等得到确定，进而便于安排和部署城市布局及建设。城市规划的任务主要是科学合理的规划城市，让城市得到协调的发展，最终获得良好的环境效益、经济效益和社会效益等。从规划范围来讲，土地组织和城市规划之间的关系属于面、点或是整体、部分之间的关系，也就是说城市规划属于土地规划中的一部分。

2.土地规划与城市规划存在的矛盾

2.1 规划思路不同

对于土地规划，其大体思路是由上级下达建设用地、耕地保有量、基本农田保护面积等指标，从而实现对土地需求的引导、制约，土地规划强调刚性控制。而在城市规划中，这种从上到下的控制指标是不存在的，城市规划是对城市的多方面因素进行综合考虑，如社会、人文、经济、历史、地理、资源等，城市规划是以城市发展、市场经济的规律为依据，对城市的发展目标、规模进行设计。在很多时候，地方政府都会将城市规划看做是城市发展的重心，这就导致城市规划和土地规划之间存在一定的冲突。

2.2 参数统计口径不同

对于土地规划和城市规划，两者在参数统计口径上也有一定差异，首先是用地指标上，土地规划涉及到的人均建设用地指标可以分为两个方面，一方面是农村居民点用地指标，另一方面是城镇居民点用地指标，为了确保耕地总量可以达到动态平衡，建设用地的均量和总量都必须符合耕地保有指标。而对于城市规划，在考虑人均建设用地时，并不需要考虑目标年耕地保有量、耕地水平规划，而是参考相关城市建设用地标准进行。其次，在人口上，土地规划将城市、建制镇建成范围的人口定义为城镇人口，包括农业户口、非农业户口、集体户人口等，并没有涉及到流动人口。而在城市规划中，将居住在建区内1年以上的人口看做城市人口，涉及到流动人口。

2.3 法律地位不同

从法律方面来讲，土地规划的约束力同宏观控制之间没有得到很好的体现。部分法律法规仅是简单描述了不同级别政府部门对土地资源的总体利用规划编制责任，但在实际规划的时候，没有明确的规定宏观控制对象、土地总体利用规划法律约束力、规划实施方法和违反规范处置措施等。但城市规划具有明确的法律规范，如《城市规划法》，其明确规范了相关责任和相关制度等。

3.土地规划与城市规划的统筹发展对策

3.1 两者整体思路的统筹

国民经济及社会发展规划的逐渐深入为区域规划，在区域规划中土地规划和城市规划为较为重要的两方面。从时间角度出发，城市规划和土地规划应该统筹制度，在编制城市规划的时候应兼顾土地规划，主要是因土地规划的合理性直接影响城市总体发展状况，因此，在城市规划内容中土地规划占据一定地位。同时，在规划土地的时候，也应该兼顾城市规划，因为城市土地规划的合理性直接影响城市发展的总体标准。从空间角度来看，城市规划和土地规划应该互补互利。为很好的实现上述状况，首先应弹性规划，也就是说规划的时候应留有一定的空间，根据时间地点等进行调整，避免重复规划。其次，应该保证协调规划，在城市区域规划过程中，不能片面的强调某一区域规划，也不能单纯看重城市规划，要充分意识到城市规划与土地规划的相互促进作用，明确土地规划对城市规划的重要意义，在城市发展，实现两者的协调，保证共同发展。最后，要确保多元规划，在进行土地规划、城市规划编制中，要明确规划目标，不能片面的追求城市经济发展，还需要对社会效应、环境等进行全面考虑，最终实现城市的全面发展。

3.2 两者发展途径的统筹

对于土地规划和城市规划，两者的主管行政部门不同，在这种分离的管理体制下，使得土地规划、城市规划的侧重点、标准、目标存在很大的差异，加上两个主管行政部门之间不能及时进行沟通联系，这就会对土地规划和城市规划的统筹发展带来影响。因此，在实际中，为了实现土地规划和城市规划的统筹，必须制定统一的规划体制，形成从上到下相互结合的规划管理体系。这种管理体系可以实现城市整体利益的协调，能更好的进行统一行政指令，有利于规划效果的提高。同时构建从上到校相互结合的规划体系可以实现城市规划中，土地规划与城市规划的相互结合，能防范各自为战、相互脱节的情况，此外，还可以满足上级规划的执行力要求，有利于城市建设和土地利用效率的提升。再次，这种相互结合的模式，可以及时纠正规划过程中出现的问题，避免造成资源浪费的情况。

3.3 从制度上推进两个规划统筹

从法制上看，当前城市规划涉及到的法律体系有《城市规划法》，这使得城市规划比土地规划更加具有可操作性，其严肃性也更强，而土地规划则缺乏相应的法律支撑。伴随着市场经济的深入发展，市场环境已经全面渗透在各个领域，而在统筹规划中，行政属性还比较强，不管是在土地规划过程中，还是在城市规划中，都会忽略市场经济的规律，没有对客观的供求关系进行分析，主观行事严重，使得规划与经济发展符合，鉴于此，为了更好的实现土地规划和城市规划的统筹发展，必须对制度进行创新。首先是要注重法律制度的完善，要尽快完善与土地规划相关的制度，切实推进土地规划的科学化、规范化进行，同时也为土地规划与城市规划的统筹提供法律依据。其次要注重环境制度的创新，要积极打破以往行政主导、市场为辅的陈旧模式，要坚持以市场运行为基础，以行政干预为辅，充分尊重市场经济规律，为土地规划与城市规划的统筹提供良好环境。

4.总结

对于土地规划与城市规划，两者虽然存在诸多不同之处，但是在城市经济发展的整体上，两者是可以实现统筹发展的，具有相互补充、相互促进的作用，土地规划是城市规划的坐标，可以为城市规划指明方向，而城市规划可以为土地规划的科学开展提供基础。因此，在实际中，必须注重土地规划与城市规划的統筹发展，从而全面促进城市发展建设。■

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