摘要：公共政策与价值观念之间的关系成为当前的重要话题，受到各方的关注。公共政策与价值观之间存在复杂的双向互动关系，价值观影响着公共政策过程的始终，而同时公共政策也会反作用于价值观念，调适、引导、延续、改进、变迁价值观。两者的互动时刻进行，但也并非一帆风顺，在互动过程中存在着民主与效率问题、两者之间互动关系脱节以及价值冲突等问题，针对性两者之间存在的问题，在当前社会条件下需要改革体制机制、革新民主制度，同时引导各政策参与主体主动更新观念等措施促进其良性发展。

关键词：公共政策；价值观；双向互动

传统的公共行政理论建立在威尔逊、古德诺的政治-行政二分法理论、韦伯的官僚科层制理论和泰勒的科学管理原则之上。所以遵循着这一线路发展的公共政策领域遵循着绝对的价值中立的原则，决策的专业化、技术化和职业化的倾向逐渐增强，技术理性被提高到无可复加的地步，工具理性蔓延到公共政策的所有领域。但如今，公众参与公共政策的程度越来越高，“公共政策只有在一定的价值导向之下才能发挥其功能与作用”[ ]这种观念越来越受到人们的重视。所以分析并了解清楚公共政策与价值观之间的关系对于公共利益的实现起到十分重要的作用。

一、公共政策与价值观之间的双向互动

无论我们是通过个人的直观感受还是逻辑推演又或者通过实证分析都会发现价值观与公共政策之间存在着十分复杂的双向互动关系，简而言之就是价值观无论是个人价值观亦或是群体价值观又或者不同层面的价值观都会或多或少的反应到公共政策中，直接或者间接的影响公共政策的选择以及制定。而公共政策也常常有意或者无意的影响个体、集体乃至社会的价值观。所以公共政策与价值观念就是一双向互动关系，如图1所示：

（一）价值观影响公共政策过程的始终

以公共政策的过程为线条，从问题产生到政策终结，方方面面都受到价值观的影响。当然每一阶段的主导价值观都有所不同，因为价值观种类多种多样，在此以主体不同将其分为政策决策主体价值观、政策执行主体价值观、政策评估主体价值观以及政策目标群体价值观四种，政策过程选取陈庆云教授《公共政策分析》中的七个阶段，具体如图2所示：

从图中可以看出价值观影响到政策过程的始终，在问题确认阶段，“从理论上讲，所有的社会问题都应该成为公共政策的关注对象，但从公共资源稀缺的角度看，必然选择具有普遍价值的社会问题。”[1]所以对社会问题的确认、选择就意味着一种舍弃，舍弃便意味着一种偏好，这也便说明了对问题的确认本就是各种价值观的综合。当然在问题确认阶段也存在价值观的博弈，比如目标群体的价值观与决策者的价值观，如果两者不同，则哪一方更强势便更倾向于那一方。

既然问题确认阶段已经是各种价值观念的综合，所以能不能进入政策议程也是价值观的博弈，充斥着各方的价值观念。在现代社会，民主程度越来越高，民众意见表达渠道逐渐拓宽，对政策的影响不断扩大，目标群体的价值观念在政策过程的这个阶段渐渐占据了举足轻重的地位。意见表达、意见综合、意见采纳、形成符合公共利益的政策之间还存在一定的脱节，在这其中虽然存在一定技术难度，但是决策者的价值观念、政府机构的价值取向以及偏好对其产生的影响十分重要。

在公共政策执行阶段，政策执行者的价值观念占据主导作用，他们是否愿意执行政策方案直接关系到政策的实施效果。当前政府公共政策执行力弱化是一个普遍而严重的问题。“导致政府公共政策执行力弱化的根本原因是执行人员觀念系统中“经济人”的价值观念过于浓厚和“道德人”的价值观念过于淡薄。”[2]执行人员思想统不统一、行动协不协调、是否追求个人利益或小团体利益、有没有良好的执行心态都会对政策的执行效果产生直接的影响。

在政策评估环节，虽然公共政策评价分为正式评价、非正式评价、内部评价、外部评价、事前事后评价、执行评价等多种类型，但是每种评价都会或多或少的有主观因素的参与，以内外部评价来说，内部评价时，自己评价自己，出于对自己声誉或者前途的考虑，评价者往往会自觉或者不自觉的夸大业绩，报喜不报忧。所以这一阶段不但受评价主体的价值观的影响还会受到决策主体价值观念的影响，有时候评价主体的价值观念还会从属于决策主体的价值观念。

政策终结本就是支持和反对政策终止的各种力量的相互作用的结果，政策制定者不愿意承认自己制定的政策没有存在的必要或者政策的失败；政策执行者认为政策的实施凝结了他们的劳动和智慧，并且执行的权力与利益与政策的实施直接关联，也会抵制政策终结；而政策既得利益者更不愿放弃自己的利益。当然这阶段决策者的价值取向会起到至关重要的作用，尤其是决策者感觉到一项政策需要终止时，必然会引起相关公共政策的变化。

（二）公共政策反作用于价值观

梁丽芝在《公共政策价值观的构成、功能及整合》中指出公共政策价值观要发挥作用需要通过交换、说服、强制三种方式对公共政策过程中的各类价值观进行整合。本文将公共政策对价值观的影响细化为调适、引导、延续、改进、变迁五种结果。如图3所示，分析具体如下：

1、调适。在民主社会，各方在参与公共政策的制定过程中，各类意见、利益的相互综合、协商、妥协的过程。而如果一项政策实施之后，会有好的影响也会“旨在促进某种美德的公共政策可能侵害另一些美德”，[3]这时候就需要这项政策的价值观与另外一些社会价值观不断进行相互调适、融合，最终形成更为完美的政策，实现价值观念的融合。

2、引导。以公共问题为例，每一个公共问题的发现，都会吸引人们的视线，引导人们的思想观念向已经出现的公共问题上靠拢，首先会改变人们对一些社会现象的看法，其次人们在解决社会问题中也会不自觉的使自己的价值观发生改变。并且一些精神文明或者道德建设的政策也会在潜移默化中引导社会树立新的价值观。

3、延续。政策所体现的价值观与主流的社会价值观基本切合，两者之间无明显的价值观冲突，因此以前的价值观也会继续延续。

4、改进。政策所体现的价值观优于以前落后、腐朽、不适合时代要求的价值观，政策实施后就形成对以前价值观的批判继承，使改进后更为符合时代要求。

5、变迁。政策所体现的价值观对以前社会价值观大规模的改变或者根本性的颠覆。这类的政策往往具有极端性，不是具有强烈的强制性，就是具有很强的先进性、前瞻性。

二、公共政策与价值观在相互影响中存在的问题

（一）民主与效率问题

真正民主难以实现，政策所追求的效率也易被限制。在当前社会条件下，民主会造成一种效率的缺失。公共政策中各类价值观的碰撞融合其实就是当前民主的产物，也是促进民主发展的一种形式。所以在此就会面临传统的民主与效率问题。在目前技术水平、人员素质、社会风尚、制度模式等各方面都发展不完善，民主也并不成熟的情况下，很难有一种综合各种价值观的技术或者完美制度，并且很多时候民众的意见也并不会受到应有的重视。因此会造成真正民主的难以实现以及效率的低下，各方博弈许久，最终的政策依然是当局者的价值观反映。

（二）两者关系中断问题

价值观念没有反映到公共政策中，公共政策所影射的价值观念并不能被社会接受。现在的民主发展不完善，形式感很强，各类的价值观很难进去公共政策领域，因此出台的公共政策也难以真正全面反映公共利益，从而被公众接受。所以相互影响的双向渠道在此都很容易被打断，从而也使民意无法表达、政策合理合法科学性缺失、民主制度难以继续向前发展。

（三）价值冲突问题

“公共政策本身离不开价值判断，在市场经济条件下，价值冲突贯穿于公共政策的整个过程。”[4]公共政策的价值冲突更多的体现在公共政策过程之中，政策参与者对于政策的利益导向会持有不同的观点，从而产生矛盾和冲突。因为“机会成本”的存在，选择一项政策必然放弃另一项所能带来的利益，公共政策在满足多数人利益时难以满足其余少数人的需求，所以价值冲突必然会对政策的制定、执行产生或多或少的影响。

三、调和两者之间关系的对策建议

（一）注重制度完善，促进民主制度不断发展

当前公共政策与价值观念之间存在价值观难以进入政策领域、进入后因众口难调，难以进行综合、综合后也难以被采用的问题。所有这些其实都是当前民主制度发展不完善，民众没有完美的表达渠道，当局者民主意识缺乏的结果。从西方民主制度来看，在数千年历史长河中也才发展了几百年的时间，且仍在在不断地探索完善之中，所以當前世界各国并无真正的民主，只是民主程度不同而已。因此民主制度的不完善是公共政策与价值观念的双向合理互动中亟待解决的重要问题。

（二）价值观念各方主体寻求自身改变

实现公共政策与价值观的双向合理互动还需要各方的共同努力。虽然当前他律意识破手吹捧，但延续数千年的道德自律不能被我们忽视，所以树立正确的观念至关重要。政策决策者首先应树立民主观念，拥有宽容博大的胸怀可以接纳各种不同观点，并真正为人民服务；政策参与者提高自身素质，增强参政议政能力，英国脱欧也正是说明了这一点，没有较高参政素质的国民，民主的优势依然不能实现。

（三）科技的进步依然不可忽视

价值观十分抽象，而科技的进步却十分具体而真实。一项新的技术或者政策工具的产生，对于调和公共政策中的价值观问题作用重大。并且科技的创新对社会进步、社会制度的发展所起到大重要作用在我们今天重视价值时是依然不能忽视的。因此科学技术影响到社会的各个方面，会从多种角度影响公共政策与价值观的调适与融合。

李春成在《价值观与公共政策：政策分析的新领域》中认为：价值观是公共政策理论研究与实践活动的内在构成要素；形式政策分析将价值观问题置于政策分析与研究括号外的作法并不可取；应该将价值规范视为政策分析的内部变量，重视对“价值观与公共政策”这一课题的研究。所以理清公共政策与价值观念之间的关系，在要求多元治理呼声越来越高的今天，探索一个既利于公众意见表达、公共利益实现又使政策制定更为合理合法、科学有效的政策制定新模式越来越重要。

作者简介：

陈垚，1992年5月3日，男，汉族，北京华北电力大学，人文与社会科学学院，公共管理专业，2016级硕士研究生。