关键词：政府引导基金；创业投资；问题与对策

一、政府引导基金的定义及意义

政府引导基金，从广义上说是由政府设立并按市场化方式运作的政策性基金。狭义的政府引导基金主要指创业投资引导基金。政府引导基金是由政府出资，并吸引有关地方政府、金融、投资机构和社会资本，不以营利为目的，以支持创业企业或新兴产业和地区经济发展的专项资金。

从国际上看，引导基金亦称为“母基金”（Fund of Founds），是指由政府主导并为支持产业发展或科技创业型企业发展而建立的母基金，其主要功能就是发挥财政资金的引导和杠杆作用，提高政府对产业的宏观调控能力，推动产业结构升级。

由于创业项目与投资者存在信息不对称，加上创业投资的标的高新技术企业，具有正外部性和高风险性等内在属性，使创业投资市场往往会产生资本供给不足和逆向选择等市场失灵问题。因此，迫切需要政府以公共资本的宏观引导来弥补市场失灵领域，于是，作为一种新的融资机制和金融制度安排，政府创业投资引导基金应运而生。

二、我国政府引导基金发展bb的政策环境

在我国，引导基金最早以法规形式出现在2005年国家发改委等十部委联合颁布《创业投资企业管理暂行办法》。此后，为了有效指导政府规范设立和运作创业引导基金，2008年10月，国家发改委会同财政部、商务部制定了《关于创业投资引导基金规范设立与运作的指导意见》，为政府引导基金组织和设立确立了一个法律基础。财政部于2015年发布《政府投资基金暂行管理办法》（财预【2015】210号），对政府投资金的设立、运作和风险控制、终止和退出、预算管理、资产管理以及监督管理进行规范管理。2016年2月，财政部又发布了《关于财政资金注资政府投资基金支持产业发展的指导意见》，进一步明确政府投资基金应按照“政府引导、市场运作，科学决策、防范风险”的原则进行运作。

这些管理办法及指导意见，为我国政府引导基金发展提供了政策基础，对于指导风险投资参与高新技术领域与鼓励高新技术的研发无疑都具有一定的指导意义。

三、我国政府引导基金发展现状

继2015年决定设立400亿国家新兴产业创业投资引导基金和600亿国家中小企业发展基金后，2016年接连设立了多只规模超千亿的政府引导基金。我国政府引导基金从2014年开始步入了快速发展时期，地方引导基金提速发展的势头越来越明显。2016年，我国政府引导基金更是发展迅速，据清科研究中心统计，截至2016年12月底，国内共成立1013支政府引导基金，目标规模已经超过5.3万亿元，已到位资金1.9万亿元。其中，仅2016年就新设立政府引导基金384支，披露的总目标规模超过3.1万亿元。从基金目标规模来看，2016年较2015年同比增长了100.8%。

其中战略新兴产业备受青睐，2016年涌现了大批投向战略新兴产业的政府引导基金。从地域分布来看，政府引导基金呈现由东部沿海地区向中西部地区加速扩散的发展趋势。环渤海地区、长三角地区及珠三角地区依然是政府引导基金设立最密集的区域。同时，国内其他偏远地区也在积极尝试利用政府引导基金，带动当地相关产业发展，促进社会经济发展和城镇化发展。从级别分布特点来看，地市级和县区级行政单位逐渐成为政府投资基金设立主力，其中，地市级政府投资基金占比已经从2015年的36.7%增至42.6%。

四、国外政府引导基金的效用分析

作为财政支出创新方式之一，政府引导基金在我国迎来爆发式增长。在世界各国风险创业投资的发展历程中，政府如何通过有效的办法和手段，引导这些基金的发展，是一个世界级的共同课题。

国外经验看，除了美国的SBIC是融资担保的模式外，绝大多数国家的政府引导基金通常通过参股设立混合基金，以“基金的基金”模式运作，如以色列的YOZMA基金，英国政府引导基金、澳大利亚的PSF 基金等，均是通过引导基金吸引私人投资者的共同设立混合基金，再由混合基金投资企业，引导基金一般直接投资创业投资。

国外学者们研究了政府创业投资引导基金，证明从创业投资产业早期投资、创业项目融资、产业升级等方面确实产生了积极的政策效应。

FedericoMunari &Laura Toschi（2009）以政府创业投资引导基金的政策目标为出发点，他们比较了英国高技术和低技术区的不同政府混合引导基金和私有风险投资基金的绩效，结果表明，政府引导基金必须考虑地区特点，在创业投资产业的早期投资和促进融资等方面体现出政策作用。

Lerner J.（1999）研究分析了美国SBIR（小企业创新计划）的受资公司与未得到融资公司的差异。

五、我国政府引导基金发展中存在的问题及对策

借鉴美国、英国、以色列等创业投资领域发展较为成熟國家的经验，我国政府引导基金综合采用参股投资、融资担保和跟进投资等多种运作模式。我国政府引导基金发展规模愈加壮大，产生的效用还待时间验证，但就不同的政府引导基金具体状况而言，仍然十分参差不齐，目前主要问题集中在以下几点。

（一）、政府引导基金运作效率较低

受限于政府引导基金中地方政府财政资金属性及当前的管理思路，引导基金被赋予了过多的政策性目标，对基金注册地、投资地域限制、投资范围做了限制。层级审批流程繁琐，时间较长，引导基金资金出现沉淀、闲置现象，运作效率较低。

（二）、政府引导基金绩效评价指标体系缺乏

引导基金有纳入公共财政考核评价体系的迫切需求，目前，还没有一套成熟的绩效评价相关指导意见。地方引导基金往往存在着引导基金设立了，但绩效考评困难的现象。绩效评价指标体系建立对于进一步提高政府引导基金的政策效应和引导效应，推进引导基金更好更快良性发展有着重要意义。

（三）、政府引导基金缺乏大量的专业人才

优秀的人才团队是政府引导基金运行的基础。政府引导基金是基金中的基金，本身需要非常专业的运作能力，同时政府引导基金又与一般的FOF（专门投资于其他证券投资基金的基金）有不同之处，其复杂与专业要求既作为一般管理者（以下简称GP），具有非常专业的运作能力，而在我国专业GP人才十分缺乏。目前国内很多GP，特别是新兴的GP，是由投行或证券投资人转型过来的，先天的产业经验缺失。

针对上述几点问题，提出下解决方案：

（一）、针对政府引导基金运作效率较低的问题。首先，资金来源市场化，政府引导基金出资参股，与具备相应能力的市场化机构进行合作和资源互补，实现资金规模的杠杆放大。其次，适当放宽限制条款，合理引导投资领域。在设计基金的投资组合及其他相关策略时，结合基金情况，进一步突破引导基金关于地域、行业、阶段的限制，更加注重于资本生态和产业环境的打造。最后是内部管理市场化。建立相关的工作体系和流程，包括行业信息和数据库，基金筛选流程，基本法律条款和谈判流程，基金监测流程，投资组合管理和风险管理流程等完整的内控流程。最后退出要市场化。配合使用事先条款约定、市场上转让退出、政府让利等方式，提高政府资金的利用效率。

（二）、政府投资基金绩效评价制度亟待建立完善，政府引导基金既要肩负“引导社会资金投资创业企业”的政策性任务，又要兼顾社会资本与基金管理人的回报诉求，还得考虑自身管理的规范性和专业性。因此，可以从政策效益、经济效益、管理效益三个方面构建政府引导基金绩效评价体系。除重视财务方面指标外，还要考量技术、市场、管理、经济、社会、环境等评估因素。更好的明确引导基金的使用方向，进一步提高政府引导基金配置效率，发挥引导基金的杠杆作用，弥补市场缺陷和不足。

（三）、政府引导基金缺乏专业人才的问题，首先需要创新人才管理制度，吸引优秀的管理团队加入，既能运用专业化的知识和经验来运作基金，也可以培养基金团队。同时建立有效激励机制和配套优惠措施，制定税收方面的优惠政策，如制定针对风投私募产业的税收优惠政策，对风投私募机构以及专业化的管理团队、高管人员给予所得税惠，通过政策吸引優秀的基金管理团队参与政府引导基金运作。

参考文献：

清科研究中心《2016年中国政府引导基金发展研究报告》

王利明，王吉林 国内创业投资引导基金运作的现状＼问题及对策研究[J].现代管理科学，2010，2：112-114.）

作者简介：

徐菲 天津陈塘园区建设投资有限公司 天津财经大学在职研究生 金融专业在读