李太淼

摘 要：马克思主义关于生产力与生产关系、经济基础与上层建筑以及关于人与自然相互关系的基本原理，对研究分析和解决当代中国的土地改革问题，依然具有重要的指导意义。土地所有制改革是当代中国生产力发展的必然要求，但改革的方向不是实行土地私有化。中国土地所有制的改革取向有两个层面：第一个层面是所有制结构层面，要推进农村土地集体所有制向土地国有制的动态结构调整；第二个层面是所有制实现形式层面，要深化农村土地产权改革，不断创新农村土地集体所有制实现形式。

关键词：马克思主义；生产力；土地所有制

中图分类号：F301.1 文献标识码：A

文章编号：1003-0751（2017）09-0031-10

土地公有制是中国特色社会主义基本经济制度的重要组成部分。如何深化我国的土地所有制改革特别是农村土地集体所有制改革，是当前我国全面深化改革进程中必须面对、亟待破解的重大理论和实践问题。马克思主义关于生产力与生产关系、经济基础与上层建筑以及关于人与自然相互关系的基本原理，揭示了人类社会发展的普遍规律，揭示了人与自然进行物质变换的普遍规律，对我们今天研究分析和解决中国的土地改革问题，依然具有重要的指导意义。我们必须坚持以马克思主义为指导，运用马克思主义基本原理，结合现代市场经济理论和现代产权理论，立足中国实际，深入研究分析中国土地所有制改革的正确方向、有效路径，明辨是非，澄清谬误。

一、当前学术界关于土地所有制改革的主要理论观点和政策主张

改革开放以来，我国不断推进土地产权制度特别是农村土地产权制度改革。农村的土地产权改革由“两权分离”（所有权、使用权分离）发展到了“三权分置”（所有权、承包权、经营权分置）。2015年初，国家又在全国选取33个试点县（市、区）探索实行“三块地”（农村集体经营性建设用地、宅基地、征地）改革试验。很多省市也在土地征收、农地流转、城乡建设用地增减挂钩、人地挂钩等方面进行了制度创新探索，如重庆的“地票”制度，深圳、杭州的征地“留用地”制度，不少地方实行了农村“三集中”（产业集中、人口集中、居住集中）等。伴随中国土地制度改革进程，学术界也对土地产权改革进行了深入探讨，在达成诸多共识的同时，还存在不少争议。目前在土地所有制改革层面上的学术观点和政策主张，主要有以下几个方面。

一是主张农村土地国有化。这种观点认为，随着工业化、城镇化和农业现代化的发展，农村的土地集体所有制已经不适合生产力的发展状况和发展要求，暴露出诸多问题，因此主张取消或逐步改变农村土地集体所有制，实行土地国有化。对于土地国有化的具体实现方式选择，大致有以下几种主要观点：一是主张土地国有，由国家赋权农民承包经营。如郑林、郑彧豪（2015）认为：必须以农村土地所有权国有化、经营管理权集体化、承包经营权农户化为基础，创新农村集体经济组织制度体系和行政村管理体系。①二是主张土地国有，租赁经营。利用法律形式宣布农村土地国家所有，成立国家土地经营管理部门，然后把农村土地租给农户利用。三是主张土地國有，永佃经营。农村土地所有权属于国家，不允许个人买卖或转让土地所有权，而农村土地使用权则借助于法律形式永佃给农民，允许土地使用权的自由流动。如贾康、梁季（2015）认为：未来改革的大方向，可以按照排除法选择“集体所有”“私有”之外的唯一余项——国有制，把必保的基本农田和其他的所有土地，都纳入“国有”法律框架，其中对基本农田确立永佃制。②四是对已经工业化商业化的城中村城郊村土地实行国有化转制。如谢志岿（2005）指出：应该根据土地的用途确定土地的属性，所有工商用地，不再区分农村建设用地和城市建设用地，统一为建设用地，并实行国有化，消除土地性质上的城乡二元性。③

二是主张土地私有化。其中以个别海外华人经济学家最为突出，中国大陆也有一些经济学者有此主张。这种观点认为，土地私有最能减少交易费用，增加土地使用预期，促进土地资源优化配置和高效利用，因而否认中国农村土地集体所有制存在的必要性、合理性。有学者认为，农地私有是充分调动农民生产经营积极性，增加农民土地经营预期，盘活农村土地资源，实现农村土地市场化、资本化、资产化，有效防止政府侵犯农民土地权益的抽薪之举。有学者不仅主张农村土地私有化，而且主张城镇土地也应私有化。有学者提出，“土地可不可以私有，我觉得至少从改革的方向看完全可以”。而且认为，目前实行的农村土地承包期“永久不变”、城市居民房地产使用权“自动延续”都是在向土地私有化大步迈进，只差土地使用权交易自由，就完全私有化了。④

三是主张在坚持现有土地所有制结构的前提下深化产权制度改革。但在具体的改革问题上也存在不少分歧。主要有四方面。一是在农村建设用地入市问题上存在较大争议。有学者主张在坚持土地集体所有制不变、土地使用符合规划和用途管制的前提下，允许农村经营性建设用地直接入市，实现农民自主城市化；有学者反对直接入市，认为农村经营性建设用地直接入市、实现与国有土地同权同价既不合理，也不现实；有学者主张农村建设用地入市必须与土地所有制转制同步进行；有学者主张在对城中村城郊村集体土地进行征收时，可给农民留出一部分土地作为自主开发用地，其所有权可保留集体所有，也可改为国有但农民拥有土地长期使用权。二是在农地产权设置和农地流转问题上还存在争议。如何细化所有权、物化承包权、放活经营权，如何规范农地流转，观点纷呈。三是在农村宅基地和住房制度改革上存在争议。如何盘活宅基地、宅基地如何流转、农村房地产如何与市场接轨等，争议激烈。四是在土地增值收益分配上存在争议。有学者主张“溢价归所有者”，认为农村土地是当地农民的，土地增值收益就应该全部或主要归当地农民所有；有学者主张“溢价归公”，土地增值收益应该照顾到当地农民、边远地区农民等多方利益。

综观这些学术研究，可以说成果丰硕，有的观点和主张对我们深化土地所有制改革有重要的启示意义，有的观点和主张如土地私有化需要我们进行深度剖析。我们必须正视中国土地二元产权体制目前存在的问题、面临的挑战，对中国土地所有制改革的方向和路径进行整体性、系统性思考。endprint

二、充分认识深化中国土地所有制改革的必然性

马克思主义的世界观和历史唯物主义基本原理告诉我们：世界是物质的，物质是运动的，运动是有规律的，规律是可以被认识和被利用的；社会同自然界一样，社会发展也是有规律的，社会规律也是客观的、必然的、不以人的意志为转移的；人类历史是一个自然历史过程，是社会矛盾首先是社会基本矛盾合乎规律地运动发展的过程；生产力和生产关系之间的矛盾、经济基础和上层建筑之间的矛盾，是人类社会发展历史中存在的两大基本矛盾；这两大基本矛盾的各自相互作用和矛盾运动，构成了人类社会发展的根本动力。历史唯物主义的基本原理对我们分析目前中国土地所有制改革的必然性，很有指导意义。

1.生产力的发展状况和发展要求是土地所有制关系改革的根本动因

马克思主义的历史唯物主义基本原理认为，生产力和生产关系的矛盾运动是推动人类社会发展进步的根本力量。在这一对矛盾中，生产力是矛盾的主要方面，反映着人与自然的物质变换关系；生产关系是矛盾的次要方面，反映着人与人之间因生产而结成的分工协作关系和利益关系；生产力决定生产关系，生产关系在一定条件下反作用于生产力；在生产力的作用下，一切所有制关系都经历着经常的历史更替、经常的历史变更。马克思在《政治经济学批判》一书序言中指出：“人们在自己生活的社会生产中发生一定的、必然的、不以他们的意志为转移的关系，即同他们的物质生产力的一定发展阶段相适合的生产关系。这些生产关系的总和构成社会的经济结构，即有法律的和政治的上层建筑竖立其上并有一定的社会意识形式与之相适应的现实基础。物质生活的生产方式制约着整个社会生活、政治生活和精神生活的过程。不是人们的意识决定人们的存在，相反，是人们的社会存在决定人们的意识。社会的物质生产力发展到一定阶段，便同它们一直在其中运动的现存生产关系或财产关系（这只是生产关系的法律用语）发生矛盾。于是这些关系便由生产力的发展形式变成生产力的桎梏，那时社会革命的时代就到来了。随着经济基础的变更，全部庞大的上层建筑也或慢或快地发生变革。”⑤马克思还指出：“分工发展的各个不同阶段，同时也就是所有制的各种不同形式。这就是说，分工的每一个阶段还决定个人的与劳动材料、劳动工具和劳动产品有关的相互关系。”⑥马克思主义的这些基本原理和有关论述一再表明，生产力发展是推动生产关系其中主要是所有制关系变革的最根本力量。

改革我国的土地制度包括土地所有制，是当代生产力发展的必然要求。随着我国工业化、城镇化、农业现代化、信息化的发展，随着市场经济的发展，必然要求土地使用方式的改变，进而必然要求土地生产关系其中包括土地所有制关系的改变。从生产力发展状况的角度看，我国的生产力已经从自给自足的传统农业生产为主的社会生产发展到以大规模的工业生产为主、第三产业比重不断提升、现代农业稳定发展、信息经济迅猛发展、城镇化快速发展的阶段，社会的生产方式、人们的生活方式都发生了重大变化。从生产力发展要求角度看，生产方式和生活方式的巨大变化，必然要求土地利用方式的改变，进而必然要求附着在土地上的生产关系特别是所有制关系或曰财产关系的相应改变。例如，农业生产的用地主要用于种植和养殖，而工业生产、城镇化用地主要用于建设厂房和城市基础设施，工业化、城镇化的发展必然带来巨大的建设用地需求。例如，工业化信息化等现代科学技术的发展，为现代工业农业的大规模集约节约利用土地提供了可能，为开发利用原来不能开发利用的土地提供了可能。在我国人多地少、土地資源十分有限、人地矛盾突出、建设用地供需矛盾异常突出、耕地保护和生态保护要求非常刚性的约束条件下，城乡土地的统筹利用、土地的集约节约利用成为生产力进一步发展的必然要求。所有附着在土地上的生产关系特别是所有制关系或曰财产关系或曰产权关系都必然围绕这一必然要求而发生改变。

2.城乡二元土地所有制结构下农村土地集体所有制的适应性与局限性

长期以来，我国一直实行着城乡分割的土地二元产权管理体制。所谓土地“二元”产权管理体制，主要是指城镇土地实行国有制，并以此为基础，城镇土地的开发利用由政府直接管理，而农村的土地实行集体所有制，由农村集体组织（改革开放前是生产大队和生产队，改革开放后主要是村民委员会和村民小组）行使所有权，对农村的农业用地和建设用地进行管理。城乡土地的二元产权体制虽然在以农业生产为主的产品短缺时代有一定合理性，但随着二、三产业的快速发展，随着市场经济的快速发展，随着土地市场化、资产化、资本化进程的加快，原有的二元产权管理体制已经越来越不适应经济社会的发展需要了，现实中暴露出诸多问题，特别是土地的农村集体所有制暴露出一些弊端。问题主要反映在两大方面。

一是土地二元所有制结构现状不利于土地的整体规划利用和集约节约利用。城乡分割的二元土地所有制和土地管理制度不利于城乡土地利用一体规划。城镇的土地利用规划由政府负责，农村的建设用地规划主要由村民委员会负责，城镇建设用地规划与农村建设用地规划是彼此分割的、不联系的。由于受诸种条件限制，一些农村的建设用地规划自行其是，乱批乱建，导致建设用地粗放利用、闲置、浪费现象和“空心村”现象严重存在。在一些城中村，农民私搭乱建现象非常严重，严重影响土地利用规划和城市建设规划。这些城中村，缺乏公共基础设施和公共服务设施建设，存在多种安全隐患，带来交通不便、环境污染、社会犯罪增多等一系列问题。⑦同时，土地二元产权管理体制导致了“地下土地市场”的盛行。强大的市场需求和巨大的利益诱惑，使许多市场经济较发达地区的农村变相经营和流转建设用地，“地下土地市场”非常活跃，城市“法外空间”大量增加。屡禁不止的“小产权房”现象是比较典型的例子。

二是一些农村面临土地集体所有权行使困境。按照马克思主义的所有制原理，合理的、进步的所有制应该是有利于促进生产力发展的；按照现代产权理论，产权的行使主体必须具有行权能力，这样的产权安排才是有效的、合适的。具体到土地的所有权设置和行使，我们可以看到，我国土地集体所有制的设立是与当时我国城乡分治、社会生产力比较落后的经济状况相适应的。农民在土地上从事农业生产，农村土地所有权由农民集体行使，从而废除了土地私有制和土地兼并的制度土壤。土地集体所有权的主要权能是：保障农民耕者有其田；合理分配宅基地，保障农民居有其所；保障村集体的公益事业用地；监督管理农村土地的合法使用。在比较传统的农业生产经营中，集体土地所有权的权能结构简单，对土地的监督管理也比较简单，村集体组织有行使这种权能的能力。但随着市场经济的快速发展，随着二、三产业的大发展以及城镇化的发展，土地被用于工业化、城镇化的需求急剧增加，原有的土地集体所有权行使面临困境：在超出本村集体范围的大规模集中利用土地过程中，农民的集体所有权既不具备这种权能，农民集体由于受其自身利益、自身能力的限制也不可能更好地行使这个权能，从而构成对规模用地、社会化用地的一种阻碍。endprint

只有改革调整土地所有制结构及其产权关系，才能更好地适应生产力发展和经济社会发展的要求。正因此，改革开放以来，我国通过实行征地制度、城乡建设用地增减挂钩、农民集体自主转制（转变土地所有制）等，实现了土地集体所有向国家所有的不断转变。应该说，这是与我国城镇化、工业化发展要求相适应的。正因此，现实经济活动中，我国的土地集体所有权的行使受到国家和政府的诸多规制和限制，如集体土地使用必须符合土地规划和用途管制、不得随意改变土地用途等。即使是农村宅基地的规划、审批，也越来越受到国家和政府的严格管控。有学者因此认为农村的集体所有权是严重残缺的或虚化的，有专家借此批评国家政权对农村土地所有权的侵蚀，殊不知，这正是二元产权体制下一种必然产物，这正是生产力发展对生产关系作用的一种刚性反映。尽管法律上规定农村的土地依然实行农民集体所有制，但与以前相比，所有制的实现形式和所有制关系的内容已经发生了巨大变化。这种变化是生产力和生产关系矛盾运动规律所使然，是经济社会发展规律所使然，是不以人的意志为转移的。马克思在讲到法律与所有制关系时曾明确指出：“法律可以使一种生产资料，例如土地，永远属于一定家庭。这些法律，只有当大地产同社会生产处于和谐中的时候，如像在英国那样，才有经济意义。在法国，尽管有大地产，但经营的是小规模农业，因而大地产就被革命打碎了。但是，土地分成小块的状态是否例如通过法律永远固定下来了呢？尽管有这种法律，财产却又集聚起来了。”⑧马克思的这段表述，再明白不过地告诉人们：生产力的发展要求是异常刚性的，生产关系的变化是不以人的意志为转移的；法律，只有当它符合生产关系变化规律时，才有经济意义，否则，法律就无法在经济运行中被执行，而且，或迟或早要被改变。

三、土地的基本功能与土地所有权设置的特殊性

土地是一种自然资源，具有資源有限性、不可分割性、不可移动性等自然特点。对人类而言，土地具有三大基本功能即生活功能、生产功能和生态功能。三大功能互相关联，对于人类的生存与发展至关重要。土地所具有的基本功能表明土地的使用具有强烈的外部性，土地产权特别是所有权的设置具有特殊性。

1.土地的三大基本功能

土地是大自然对人类的恩赐。连同人类本身的诞生，也是大自然的造化之功。在目前的科技条件下，人类还难以想象离开地球上的土地而长期生存。土地的基本功能主要表现在三个方面。

土地的生活功能。马克思、恩格斯认为：人与自然二者之间是密不可分的，人是自然界发展到一定历史阶段的产物，人本身就是自然存在物，是自然界中的一部分。人离不开自然界，要靠自然界来生活。恩格斯在《反杜林论》中指出：人本身是自然界的产物，是在他们的环境中并且和这个环境一起发展起来的。马克思说，那些现实的、有形体的、站在稳固的地球上呼吸着一切自然功能的人，作为自然存在物在进行自己的对象性的活动，他“本来就是自然界”，是“自然界的一部分”。⑨恩格斯在《自然辩证法》中明确指出：“我们连同我们的肉、血和头脑都是属于自然界和存在于自然之中的。”⑩自然是人的外部环境。马克思恩格斯认为，既然人是自然的存在物，他就必然地在自然界中进行自己的肉体和精神生活，与自然界另一部分即外部自然界进行交换，“一个存在物如果在自身之外没有自己的自然界，就不能参加自然界的生活。”这个外部自然界就是人的外部环境。早在《论犹太人问题》中马克思就把整个世界理解为人类世界和自然界。在《1844年经济学哲学手稿》中，马克思把自然界称作“感性的外部世界”，认为它给人提供自己生存的生活资料和进行劳动的生产资料。离开这种“外部世界”“感性自然界”，人的物质生产活动、人的劳动便无法进行，人的生命之延续也无法实现。自然界对于人来说，是“赖以生活的无机界”，又是“精神生活的无机界”，是“人的无机身体”。在论述外部环境对人的影响时，马克思始终把作为人的“周围的世界”的自然界，当作人的外部环境，从而确定周围自然界作为环境对于人的作用以及人对周围自然界的作用与改造。“人创造环境，同样环境也创造人。”人对自然界的关系就是人对于外部环境的关系。B11土地是大自然界的重要组成部分，构成人类生存生活的基本条件，对人类而言，具有基本的、重要的生存、生活功能。人类与自然界的物质变换过程离不开土地。人类所有的吃、穿、住、行、用都与土地相关。人类要站在土地上呼吸空气，要在土地上居住、行走，要食用土地上提供的食物，要在土地上繁衍生殖。即使是随着科技的发展人类有了更广阔的生存空间，如我们可以在海洋上生存和生活，我们可以在太空中逗留一段时间，但我们依然不能离开地球陆地的支撑而独行。因此，土地对于人类具有重要的生存和生活保障功能，我们无法想象整个人类完全脱离土地而能长期生存生活下去。

土地的生产功能。马克思主义关于人与自然关系的基本原理认为，人与自然之间存在着一种物质变换关系。这种物质变换关系，主要是通过劳动进行的。马克思说：“劳动首先是人和自然之间的过程，是人们自身的活动引起来的、调节和统治人与自然之间的物质变换过程。”B12劳动是人的一种本质。自然是人类活动的要素。马克思恩格斯认为，人类最基本的活动就是生产物质生活资料的实践，即人类的生产活动。作为人的外部环境的自然，首先也主要表现为人类物质生产活动的自然环境、自然条件，构成生产活动的要素。土地作为一种极其重要的自然资源，自然构成人类生产劳动的重要生产资料和要素。无论是古典的西方经济学，还是现代的西方经济学，都把土地作为一种重要的生产要素。英国古典经济学家威廉·配第有句名言：“土地是财富之母，劳动是财富之父。”显然，土地具有重要的生产功能。而且，随着人们的劳动内容、劳动形式的不断变化，随着科学技术发展和人类对土地利用价值的新认识，土地的生产功能也越来越丰富复杂。土地可以用来种植农作物和养殖动物；可以用来建设工厂，生产工业产品；可以用来发展商业、旅游业、金融业等第三产业。随着科技发展、社会进步和人类需求变化，土地更多的生产功能和使用价值会被发现、被开发利用。endprint

土地的生态功能。马克思主义认为，事物是普遍联系的，自然界是一个有机联系的整体。特别是我们生活的地球上的自然界，就是一个相互联系、相互作用、相互平衡的生态共同体。自然界的发展变化是一个自然过程，受自然规律支配。因此，马克思恩格斯认为，人类在运用工具，改造自然界的劳动过程中，必须正确认识和尊重自然规律，否则，将破坏自然的生态平衡，遭受自然的报复。恩格斯在《自然辩证法》一书中指出：“我们不要过分陶醉于我们人类对自然界的胜利。对于每一次这样的胜利，自然界都对我们进行报复。每一次胜利，起初确实取得了我们预期的结果，但是往后和再往后却发生完全不同的、出乎意料的影响，常常把最初的结果又消除了。”B13地球15千米以下大气层和11千米厚度以内地壳，是人类和其他动植物生存和活动的基本领域，这种基本领域也是基本环境，也是生物圈。生物圈内生产者、消费者、分解还原者的数量保持着一定的比例，形成一定的生物链和生态系统，维持着生态的平衡。就土地而言，土地是重要的自然资源，土地与阳光、空气、海洋、山川、湖泊、河流、动植物等构成了极其复杂但又有有机联系的生态系统，为人类和其他生物提供了适宜生存发展的生态环境。土地在整个生态系统中具有重要的生态功能。诸如，土地有涵养水分、净化空气、维持植物生长、维持动物生殖繁衍的功能，如果土地遭到破坏或不当利用，生态环境就会发生不利于人类生存和植物生长、动物繁殖的变化。近些年来由于对土地的不合理开发利用所导致的耕地减少、草场退化、水土流失、土地荒漠化等，对生态环境带来了非常不利的影响，已经影响到了人类及其他生物的生存和发展。

2.土地使用的强烈外部性特征

土地具有生产资料性质，但土地首先是一种重要的自然资源。土地自身所具有的不可移动性、不可分割性、资源有限性等特点，以及土地所具有的基本功能，使土地的使用具有强烈的外部性效应。所谓外部性效應，简单而言，就是指某一个行为主体按约定进行的内部生产经营等活动，客观上给第三方行为主体或其他社会群体带来了或有利或不利的影响。在土地使用开发中，土地可以用作不同用途，不同用途的土地使用会产生不同的外部性。举如，土地上建了一座化肥厂，这座化肥厂生产的废气、废水，可能污染当地的空气、土壤，既影响当地人的日常生活，也影响当地农民的种植养殖。再举如，某个地方修建了高速铁路、高速公路，建设了现代化的公共基础设施，这个地方的居民会因此获得居住、出行等方面的便利，在市场经济条件下，这个地方的土地也会获得巨大增值。再例如，过度放牧会使草场土地出现沙化，进而影响当地的生态平衡。

3.土地产权特别是土地所有权设置的特殊性

正是因为土地具有多种功能及强烈的外部性特征，因而土地需要科学、合理的开发利用，这是当代社会生产力发展、经济社会可持续发展的必然要求。在人类社会早期，社会成员较少，人均拥有大量土地，而且人们所从事的主要是打鱼狩猎和农业生产，因而人与土地的矛盾还不尖锐。但到了资本主义社会，随着工业化、城市化的发展，人与土地的矛盾开始突显，土地在工业化、城市化过程中的粗放利用，给生态环境带来了一系列问题。马克思主义曾深入批判了资本主义私有制在促进生产力发展的同时，也给生态环境带来了巨大破坏，如农业资本家对耕地的破坏。越来越严重的环境问题引发了全人类对科学利用土地问题的高度重视。而要科学、合理地开发利用土地，就必须创设一系列土地制度，其中特别是要创设土地规划制度和土地监管制度，要改革和创新市场经济条件下的土地产权特别是土地所有权制度。土地使用的用途规划和管制是对土地产权的重要约束。规划通过对土地利用方式的预先调节，防止土地利用的不相容性和负外部性。只有在符合规划的基础上，土地资源经由市场配置，才能产生最大效益。正因为如此，世界上的绝大多数国家都实行了土地规划和管制制度。

很显然，土地所有权的设置不能依循一般的货物所有权原理设置。土地首先是一种自然资源，然后才在市场经济中表现为一种特殊商品。因此，土地产权的设置，必须首先体现自然资源的属性，反映和尊重自然规律。依据土地的强烈外部性特征，土地所有权的设置必须受到代表社会公共利益的社会共同体的土地规划权、管理权的规制。传统私法中的所有权以交易中的货物所有权为构造模板，制度安排以便利交易为主旨，其核心是明确权属，保障权利主体可以通过自由意志对货物进行占有、使用、收益、处分。但用货物所有权内涵来解释资源性质的土地所有权存在不适应，需要参透资源所有权的属性，并超越传统私法所有权的理论局限。土地的产权设置不能套用一般货物的产权设置，如土地所有权不能直接套用货物所有权归属明确、支配独立的财产法逻辑。B14正因为土地是一种紧缺的自然资源，正因为土地具有发展工农业生产、保障人们吃穿住行生活、提供宜人生存的生态环境等多种功能，所以，土地的所有权设置和权能行使必须受到严格限制，必须符合土地利用规划和用途管制。

从理论上讲，土地由社会共同体所有，比如实行国家所有制，更有利于社会共同体土地规划权、管理权的有效行使。但即便如此，也必须对土地使用权、处置权、收益权进行严格规制。因为，土地所有权是通过一系列产权行使获得最后实现的，而土地使用权、处置权可能是由不同的产权主体行使的，因此，必须对土地使用权、处置权、土地收益权进行规制。我国农村土地集体所有权具有资源所有权性质。农村土地资源服务于整个社会，其法权安排需要着眼于全局利益和长远利益。为了确保国家粮食安全，为了保护生态平衡，为了土地科学合理的开发利用，国家不得不对集体土地的所有权以及由其派生的使用权、收益权进行严格规制。很显然，这种规制的根本原因在于土地使用的外部性，在于自然规律的作用，具有合理性、必然性。

四、土地私有化不能成为我国土地所有制改革的方向

土地私有化观点在学术界有一定反映，并极大地影响着人们对改革方向的正确认识。尽管党中央一再强调农村土地制度改革应坚持土地公有制性质不改变、农民利益不受损、耕地数量不减少的底线，但主张土地私有化的思想认识并没有完全消除。土地所有制改革是牵涉中国特色社会主义经济制度的一个大问题，因此，必须对土地私有化观点进行深度剖析。endprint

1.从历史发展视角看土地私有对生产力发展的边际效应

长期以来，有些学者总是把农村土地应该实行公有还是私有仅仅看作是政治问题、意识形态问题，事实上，这既是政治问题、意识形态问题，更是一个经济问题。依据马克思主义基本原理，能否促进生产力发展，是判断生产关系进步与否、合理与否的根本标准。现代产权理论，也是把能否促进资源优化配置、高效利用作为产权安排合理与否的依据的。从历史发展视角看，土地私有制在中外历史上都长期存在，这说明土地私有特别是土地小农私有在历史上的存在是有其合理性的，是与当时分散的、自给自足的农业生产方式相适应的。尽管如此，历史上还是经常出现土地的兼并集中，形成地主阶级对农民的残酷剥削，进而阻碍生产力发展，于是周期性地暴发农民战争，进行平均地权。周期性的农民战争反映了土地私有制的产权局限性。尽管有这种局限性，但由于生产力发展水平和生产方式的制约，这种土地私有制还是持续地延续了下来。当社会发展到工业化生产时代，大规模集中利用土地，也就是土地的社会化使用，成为生产力发展的必然要求。资本主义的私有制在促进社会生产力快速发展的同时也暴露出种种弊端。比如，资本主义私有制导致的对自然环境的破坏、对土地的破坏。马克思恩格斯指出：资本主义制度使文明人类与自然生态之间的矛盾发展到了“两极对立”的程度，因为“在各个资本家都是为了直接的利润而从事生产和交换的地方，他们首先考虑的只能是最近的最直接的结果”，而根本不会顾及环境的恶化、资源的浪费。马克思根据西欧和北美资本主义农业发展的现状和趋势，明确指出了资本主义生产对土地资源的破坏：“资本主义农业的任何进步，都不仅是掠夺劳动者技巧的进步，而且是掠夺土地的技巧的进步”；“一个国家，例如北美合众国，越是以大工业作为自己发展的起点，这个破坏过程就越迅速”。从经济学说史的角度看，马克思恩格斯并不是最先探讨人与自然物质变换关系的人，但他们超前意识到了资本主义无限追逐剩余价值的生产关系是造成人与自然关系不和谐、造成对自然资源包括土地的破坏的根本原因，要实现人与自然的和谐相处，实现可持续发展，必须创新社会制度。B15正是因为早期资本主义私有制暴露出的种种弊端，正是因为历史上私有制显示出的种种弊端，中国人民在革命和建设过程中，没有选择走资本主义道路，而是选择了走社会主义道路，废除土地私有制，实行了土地公有制。

很显然，土地私有制对生产力的发展存在边际效益。如果说在地广人稀、生产方式落后的农业社会，土地私有有其存在的合理性的话，那么，在工业化城镇化高度发展、人地矛盾越来越突出、人们的生态要求越来越高的当今社会，土地私有就越来越不利于土地的合理开发利用。

2.从社会现实视角看土地私有对生产力和经济发展的影响

工业化、城镇化、生态文明建设，都需要土地的科学利用、集约节约利用。特别是在中国，人口众多，人多地少，人地矛盾异常突出，中国正处在快速工业化、城镇化进程中，建设用地供需矛盾突出，大规模集约利用土地的要求格外强烈。一旦土地私有化，从当代社会生产力和经济发展的角度看，势必会带来以下几个问题。

一是市场配置土地资源的失灵现象会加剧，土地的不合理开发利用现象会增多。按照现代市场经济理论，市场存在失灵现象，如市场不能有效保障公共产品的提供，不能有效保障良好生态环境的提供，不能有效保障土地资源的最优配置，因此，需要政府“看得见的手”的调控，需要政府提供公共产品和调控市场。在土地私有化状态下，作为追逐利益最大化的土地私有者必然把土地用到最能产生利润的行业。土地私有者受自身利益的限制，不可能考虑或不可能首先考虑整个社会的公共利益和土地的生态效益，由此必然导致对土地的无序开发利用，必然导致土地科学利用规划的难以实施。例如，农地私有者会随意改变农地用途，变农地为建设用地，国家的粮食安全会因此受到影响；土地私有者基于私人利益会抵制公益性建设用地规划的实施；等等。新中国成立以来特别是改革开放以来，我国进行了一系列大型工业项目、大型基础设施项目、大型生态工程项目的建设，如高铁、高速公路、大型水电工程的建设等，从而为经济社会的快速发展、协调发展提供了条件，有力地助推了经济社会的发展。如果土地私有，这种大规模的土地利用和项目建设将非常困难。很显然，土地公有正是我国的一个制度优势。改革开放以来我国之所以能够取得巨大的发展成就，应该说是与土地公有制的功能作用分不开的。即便是在当代资本主义国家，在生产力发展和生态环境要求的刚性作用下，土地市政所有、土地国家所有也大面积存在；而且，土地私有者的土地产权在事实上受到了越来越严格的限制和规制，比如，对土地开发权的管制、对土地收益权的限制等，尽管仍是私有制，但其实现形式与权利内容较早期资本主义社会已大为不同，某种程度上适应了现代社会发展的要求。当然，土地私有制毕竟是私有制，其必然存在着资本主义自身难以克服的矛盾。

二是土地兼并现象会增多，不利于土地的合理开发利用。土地私有化，一些工商企业主必然凭借资本的力量对小私有者的土地进行吞食、兼并，从而形成大土地所有者，进而形成大土地所有者对土地的垄断。这些大土地所有者并不像国家和政府一样反映和代表社会公共利益，也不会像集体所有者一样代表集体利益，而完全代表私人利益，因此必然依据资本追逐利润的逻辑对土地进行掠夺式的经营开发。大土地私有者由于拥有强大的经济实力，因而更容易阻止国家和政府为社会利益、生态效益所进行的土地利用规划的实施。

三是土地管控成本高昂和监督困难。有人认为，土地私有在别的国家可以，为什么在中国不行？这里隐含着两个需要弄清的问题。一个问题是，土地公有制和土地私有制作为两种制度路径，到底孰优孰劣？相比之下，实行土地公有制更有利于促进生产力发展和经济可持续发展，而有的国家虽然采取了土地私有制，虽然这种土地私有制还没有完全阻止生产力发展，但已经存在和遇到许多问题。正因此，那些实行土地私有制的资本主义国家才不得不通过诸多法律、制度来对土地私人产权进行规制，对土地上的生产经营行为进行限制。这反映了在生产力的作用下资本主义生产关系的自我调整和量的变化。第二个问题是，中国不能实行土地私有化还有更加特殊的原因。中国是一个人口众多、民族众多、土地资源十分有限的大国。一旦实行土地私有，將不可避免地导致产权等经济纠纷增多，为逐利而进行的土地经营活动增多，必然导致在全国范围内科学规划和利用土地及其他自然资源时遭遇所有权障碍，地区矛盾、民族矛盾也会因为土地私有而突显。因而，仅仅从生产力发展、区域经济协调发展的角度讲，中国实行土地私有也不是一个明智的选择。endprint

土地私有还将导致土地监管困难。如果土地私有，中国可能将出现几亿个小土地私有者，特别是会出现千千万万农村小土地私有者。面对如此众多的土地私有者，国家和政府不仅要支付高昂的土地监管成本，而且很难做到有效监管。如此，各种违规生产经营现象会大量发生，我国的耕地保护、生态环境保护、粮食安全保障等势将面临严峻挑战，土地在全国范围内、在区域间的科学规划利用将遭遇重重困难。

3.土地私有化可能带来严重的社会问题

按照马克思主义经济基础决定上层建筑的基本原理，土地所有制作为极为重要的经济制度是决定上层建筑的一个重要因素。一旦土地实行私有，必将给中国社会带来一系列社会问题。

土地私有会导致严重的分配不公。马克思主义所有制原理告诉我们，生产资料所有制对人们的分配关系形成有着决定性作用，尽管国家和政府可通过社会再分配政策进行一定程度的调节，但分配关系的基本格局是由所有制决定的。正因此，我们国家才实行以公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度，这是实行以按劳分配为主体、多种分配方式并存分配制度的前提条件。马克思在《政治经济学批判》导言中分析说：“在分配是产品的分配之前，它是（1）生产工具的分配，（2）社会成员在各类生产之间的分配（个人从属于一定的生产关系）——这是上述同一关系的进一步规定。这种分配包含在生产过程本身中并且决定生产的结构，产品的分配显然只是这种分配的结果。”B16这种生产工具的分配显然是生产资料所有制问题。生产资料所有制形式不同，社会成员在各类生产之间的分配不同，也就决定了人们不同的分配关系和形式。土地私有制必然导致土地收益的分配不公。特别是随着土地的兼并，随着不同区域土地增值的变化，必然导致个别土地所有者俘获大量的土地增值收益，严重损害大多数人的土地利益。在拥有几千年平均主义传统的中国，巨大的贫富悬殊和分配不公，势将引发贫富阶层之间的尖锐对立和冲突。

此外，土地私有还会导致许多其他社会问题。比如：土地私有将严重影响社会福利的增进和公民公平分享土地权益；土地私有会导致社会的阶层结构发生变化，农村的社会治理受到影响，农村的基层民主政治，农村党支部的凝聚力、号召力、战斗力、领导力，党在农村的领导地位，都会受到严重影响；土地私有会导致国家和政府的宏观调控能力受到严重影响；土地私有会对中国的社会性质产生深刻影响。

综合以上各方面分析可以看出，土地私有化存在着极大的经济、社会、政治风险。因此，土地私有化不应该成为我国土地所有制改革的方向，也不可能通过市场试错的方法进行试验。

五、中国土地所有制改革的取向和基本理路

土地公有制为我国的生产力发展开辟了广阔的制度空间。深化土地制度改革必须坚持土地公有制性质不变，这是改革的一条底线，一个大方向。坚持土地公有制性质不变，并不是说我国的土地所有制不需要改革。相反，为更好地适应生产力发展和经济社会发展的要求，我们必须深化土地所有制改革。笔者认为，中国土地所有制改革的主要取向有两大层面：第一个层面是所有制结构层面，要推进土地集体所有制向土地国有制的动态结构调整；第二个层面是所有制实现形式层面，要推进农村土地产权制度改革，创新土地集体所有制的实现形式。其基本理路有以下几个方面。

1.推进土地所有制结构的动态调整是来自实践的重要启示

改革开放以来，我国所有制结构调整、国有土地面积的增加和集体土地面积的减少，事实上在持续地发生着。近些年来，我国许多地方都在城镇化、工业化进程中不断进行着土地所有制结构的调整。南方一些城市通过“留地”“留物业”转制入市的探索实践，效果不错，既适应了农民变市民的趋势，推进了农民的市民化，也解决了农民的生计就业问题。如深圳市，通过两次城市化土地统征（转），深圳市整个城市的土地已实现全部国有。其中，1992年统征实现了原特区内土地国有化，2004年统转，实现了原特区外土地国有化，因此深圳在法律框架下不存在农村集体土地，不存在农民。在征转改革中，深圳市不仅按照政策标准支付补偿款，对城市化后城市管理、户籍和计划生育、社会保障和劳动就业、学校教育等进行了妥善安排，同时划定了非农建设用地、征地返还用地、支付发展用地等多种农村“留用土地”，进一步保障和扩展了农村集体经济组织和农村的权益，有效地使深圳原农村集体经济组织和农民分享改革开放红利。深圳市的土地完全国有化，一次性地解决了制度框架上的权益不公平问题，具有重大的全局性启示意义。B17

2.土地国有化进程应与城镇化工业化进程相适应

推进农村土地集体所有制向土地国有制的动态结构调整是土地所有制第一层面的改革。土地的国家所有权与国家拥有的土地利用规划权、土地用途管制权、土地使用监督权在价值取向上是高度一致的，由国家（政府）统一行使建设用地所有权，更有利于落实土地的利用规划和用途管制，更有利于土地增值收益的合理分配，总之更有利于土地的科学利用、集约节约利用，更有利于城镇化、工业化的发展要求。总体而言，土地国有化进程应与城市化进程、工业化进程相一致，要与农民市民化进程相一致。凡是脱离了农业生产经营而已享有城市市民各种待遇的农民应及时转为市民。原则而言，农民转为市民，享受城市市民所有公共服务待遇的同时，其所拥有的集体土地所有权权益即当灭失，但可以保留集体经济组织成员的其他土地权益和经济权益。也就是说，集体土地融入城市后，集体经济组织可以继续存在（而且必须构建适应市场经济要求的现代企业管理体制），可以通过留地、留房产、留物业等多种形式安置农民，让农民长期享有部分国有土地的占用使用权和收益权，使农民原有生活水平有提高，长期生计有保障，但集体土地所有权不再保有。

土地所有制结构动态调整的具体路径主要有：一是通过“征地”把部分已不再从事农业生产经营而以第二、第三产业经营为主的城中村、城郊村集体土地转制为国家所有。从县域经济社会发展角度看，县城城市区、重点城镇和中心镇规划建设区，可通过“征地”等途径对部分集体土地进行转制。二是通过城乡建设用地增减掛钩、耕地占补平衡等途径，实现部分农地转为国有。三是通过农民自征自转实现农村的整体转制。四是在城市规划区内的个别农村可通过整治转制“入市”。所谓转制入市，就是在农村土地“入市”的同时进行所有权变更，变土地集体所有制为国家所有制，并赋予当地农民部分土地经营开发权。endprint

这里有一个重要的认识问题必须澄清。时下，有一种观点主张叫“允许农民集体土地进入城市”。这种观点主张忽略了中国的实际国情和中国城镇化的独特进程。中国的城镇化是在土地国有的基础上进行的，城市土地属于国家所有也即全民所有，从一开始就不存在自然人和企业法人等的土地私有所有权，也不存在土地集体所有权，因此在我国的城镇化过程中不可能长期在城市建成区中保留土地集体所有制。如果允许土地集体所有制在城市长期存在，事实上就形成了新的城市二元产权体制，势必会产生以下结果：一是以前严重存在的“城中村”问题会再度出现，城市规划管理会受到严重影响。在城市基础设施建设、公共服务事业建设、市政管理、社区管理等諸多方面，要与农民集体进行谈判、协调，加大了制度交易费用。二是造成城市公民基本权益不公平和利益差距过大。如果村民已变市民，并享有城市居民的所有待遇，但同时又保留和享有集体土地所有权，则将在中国城市中产生一个特权市民阶层和土地食利阶层。三是在城市管理体制框架下集体土地所有权的实现将面临一系列复杂问题。对土地集体所有权的享有是依据集体成员资格而定的。这种成员资格及其权利在土地出让、转让、租赁、入股等过程中会遇到一系列问题。四是土地食利行为会导致更多农民不愿主动变为市民、不愿放弃农村集体成员资格的“逆城市化”现象。因此，“集体土地进城”的观点主张并不可取。

3.深化农村土地产权制度改革

这是土地所有制第二个层面的改革。在尚不具备把土地集体所有制转变为国有制条件的农村地区，依然要坚持实行土地集体所有制，但要深化集体土地产权改革，不断创新土地集体所有制实现形式。土地产权改革的根本路径是细化权能，实现公有产权与私人产权的有机结合，充分发挥产权的激励功能和约束功能，促进土地资源的高效利用、集约节约利用；主要目标是构建归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的集体产权制度。

注释

①郑林、郑彧豪：《非改制状态农村集体经济组织的运行矛盾及其有效治理》，《中州学刊》2015年第3期。

②贾康、梁季：《市场化、城镇化联袂演绎的“土地财政”与土地制度变革》，《改革》2015年第5期。

③⑦参见谢志岿：《村落向城市社区的转型——制度、政策与中国城市化进程中城中村问题研究》，中国社会科学出版社，2005年，第325、32页。

④华生：《新土改：土地制度改革焦点难点问题辨析》，东方出版社，2015年，第4页。

⑤⑧B16《马克思恩格斯选集》第2卷，人民出版社，1995年，第32—33、16、14页。

⑥《马克思恩格斯选集》第1卷，人民出版社，1995年，第68页。

⑨⑩B11B15中共中央宣传部理论局、马克思主义理论研究和建设工程办公室：《2006年马克思主义理论研究和建设工程成果选编》，学习出版社，2007年，第48—49、49、49、54—55页。

B12《马克思恩格斯全集》第23卷，人民出版社，1972年，第201—202页。

B13《马克思恩格斯选集》第4卷，人民出版社，1995年，第383页。

B14童列春：《论中国农地集体所有权》，《农业经济问题研究》2014年第10期。

B17财政部财政科学研究所、北京财政学会联合课题组：《首都新型城镇化进程中的农民土地权益保障研究》，《经济研究参考》2015年第21期。

责任编辑：澍 文

The Basic Principles of Marxism and the Land-ownership Reform of Contemporary China

Li Taimiao

Abstract：The basic principles of Marxism concerning the mutual influences between productive force and production relations， economic foundation and superstructure， man and nature are still of great guiding significance in researching， analyzing and solving the land reform of contemporary China. The reform on land ownership is an inevitable requirement as the result of the development of productive force of contemporary China， however， the direction of the reform is not to privatize the land. There are two layers in reform on the land ownership of China： one is to reform the ownership structure， that is， to advance the dynamic structure adjustment from the collective ownership of rural land to the state ownership of land； the other is concerning the forms of realizing ownership， which requires to deepen the land property reform of rural areas and innovate the forms of realizing the collective ownership of rural land.

Key words：Marxism； productive force； land ownershipendprint