袁 源，王履华，王亚华，郑晓华，沈 洁

(1.南京师范大学 地理科学学院，江苏 南京 210023；2.江苏省地理信息资源开发与利用协同创新中心，江苏 南京 210023；3.南京大学 地理与海洋科学学院，江苏 南京 210046；4.南京市城市规划编制研究中心，江苏 南京 210029)

0 引 言

当前，国家工业化、城镇化已进入转型发展的新阶段，创新驱动发展与体制机制约束的矛盾不断加剧，原先粗放式发展存在的弊端日益凸显[1]。空间规划作为经济社会发展过程中具有系统性、战略性和导向性的政策手段，经过多年的调整和完善，在引导城市化发展、优化空间资源配置等方面发挥了重要作用[2]。然而，规划类型众多、关系错综复杂产生的基础数据、规划期限不统一，发展目标、空间指引不一致，用地布局、管制措施不协同等问题严重影响并制约规划实施效果，给地方社会经济发展也带来了不利影响[3-4]，造成土地资源错配、空间管制无序和环境保护失调[5]。党的十八大和十八届三中全会、中央城镇化工作会议明确提出积极推进市县规划体制改革，探索“多规合一”具体途径和实践模式，建立有序的空间规划体系。《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》也要求，推动有条件地区的经济社会发展总体规划、城市规划、土地利用规划等“多规合一”。

加快研究建立空间规划体系，协调推进市县“多规合一”受到学界的广泛关注，成为当前研究的热点，学者从“多规合一”存在矛盾、融合机制和实现路径等方面进行了深入探讨[6-10]。2014年，发改、国土、环保和住建四部委联合发布《关于开展市县“多规合一”试点工作的通知》，要求探索实现“多规合一”的技术路径和具体内容。广州、厦门、海南、昆明等多个试点城市围绕“多规合一”的技术方法和管理机制进行了积极探索。实际上，空间规划体系的多元性决定了必须有统一的数据作为权威参考[11]，这就要求在“多规合一”的过程中，既能实现不同格式标准数据的整合，又能进行多规的空间叠加和差异分析。本文在充分了解各地开展“多规合一”实践经验的基础上，结合南京市实际情况，通过分析开展“多规合一”工作在数据标准、空间布局和信息共享等方面存在的技术问题，基于“一张蓝图”对“多规合一”信息平台的数据建库、系统架构和功能设计做了思考。信息平台建设实现了多个部门数据共享与信息联动，为实施“多规合一”协调和管控机制提供了技术保障，有利于提高城市规划建设和管理的科学化、精细化水平。

1 研究区域

1.1 研究区概况

南京市地处中国东南、长江三角洲西端，位于江苏省与安徽省交界处。区位条件较为优越，是我国位于东中部交界并与长江交汇的唯一省会城市，也是我国东西、南北交通大动脉交汇点上重要的交通枢纽城市，辐射腹地深远。随着社会经济发展阶段的不断变革，南京的城市建设也经历了一段持续扩张的过程。解放前后南京城市发展囿于老城，建设用地总规模仅为40 km2左右，至改革开发后开始突破明城墙范围扩展到主城。2000年前后，随着“一城三区”政策的实施，南京初步形成了都市发展区的总体框架。近年来在新一轮土地、城市总体规划的指导下，各副城、新城用地稳步拓展。全市新市镇以上城镇建设用地从2007年的760 km2增长到2013年的962.66 km2，如图1所示，目前城市建成区的范围仍在进一步扩大。

图1 南京1947～2013年城市建设用地扩展示意图Fig.1 Expansion of urban construction land in Nanjing from year 1947 to 2013

1.2 现行规划分析

近年来，南京市发改、国土、住建、环保等部门各尽其责，各类规划种类齐全、内容详实，有效保障了全市经济社会快速发展的需求。然而，由于不同规划在法理基础、技术标准、信息手段和审批机制等方面存在差异（见表1），导致各部门在规划编制和实施管理过程中缺乏协同、事权重叠。另一方面，现行体制下“各自为政、争为龙头”的现状也使得各类规划的法律地位难以界定，以何为重、以何为先、以何为统领难以达成共识，相关规划各行其道，造成管控相互制约，导致规划应有的管理作用难以充分发挥。

表1 南京市现行规划主要特性Tab.1 Main characteristics of multiple planning in Nanjing

从南京市的发展现状来看，用地扩张的趋势急需遏制，国土开发强度已接近“天花板”，新增建设用地指标控制和实际用地需求间的矛盾突出。地方财政对土地出让的依赖性强，保障发展与保护资源的规划导向矛盾突出，生态保护红线和永久性基本农田划定将进一步加剧用地的空间限制，建设用地空间布局有待进一步集聚，土地使用效率有待进一步提高。在当前经济新常态、供给侧结构性改革和创新驱动的背景下，城市增量发展的模式亟需转型，保护与发展的矛盾亟需协调，解决“多规合一”存在的技术问题就显得尤为重要。

2 “多规合一”技术问题分析

2.1 数据标准存在差异

“多规合一”工作的基础数据由多个部门提供，各部门数据采集、制图环境、坐标体系、地图比例等均存在一定差异。城市规划基础图件以AutoCAD绘制，采用南京1992坐标系；土地利用总体规划以ArcGIS作为工作平台，采用西安1980坐标系；生态红线区域保护规划以ArcGIS作为工作平台，采用西安1980坐标系。“多规”间的坐标体系、地图比例、制图环境不一，造成了“多规”间基础数据与规划数据难以统筹协调和衔接。

城市总体规划和土地利用总体规划（简称“两规”）分别采用城市用地分类和土地规划用途分类标准。两个标准在城市建设用地、绿地、特殊用地和对外交通用地的界定上并不衔接。以城市建设用地的界定为例，早期城市建设用地的界定强调城市集中建设区域功能上的整体性，而同期土地分类则强调土地权属国有，并扣除了包含其间的湖泊、山体、林园地以及对外交通用地等。由于标准的不衔接和分头调查的原因，城乡规划统计的城市建设用地数量较国土部门统计的大。《城市用地分类与规划建设用地标准》（GB50137-2011）和《土地利用现状分类》（GB/T21010-2007）针对以往分类中的不衔接现象进行了相应调整，调整的结果是两者呈现反向变化。总体上看，城市用地分类中城市建设用地的内涵在压缩，而土地利用规划分类中城市建设用地的内涵在扩大，见表2。根据城市用地分类标准，独立于建成区以外的建设用地、部分对外交通用地和特殊用地不计入城市建设用地；而城市建设用地不仅包括市建成区的土地，还包括与城市建成区连片的区、县、乡镇政府所在地的土地，与城市不连片市辖区政府所在地建成区的土地，以及与城市建成区不连片，且属于城市、非农业人口集聚的成片建设用地。

表2 土地与城市规划用地分类标准对比Tab.2 Comparison of classification criterion between land planning and urban planning

2.2 空间布局存在矛盾

土地利用总体规划对于空间布局形态的设计有3个主要原则：一是依据现状，二是严格遵循上位规划的指标控制，三是参考城乡规划，考虑合理的形态布局。而城乡总体规划对空间布局的设计则更多考虑城市整体结构的合理性，对于部分城市规划区外的现状情况会进行理想化处理。形态布局的设计原则不一致，导致了“两规”最终的空间布局不衔接。南京市城市规划以引导城市发展为出发点，采用自下而上的人口社会经济预测明确发展需求，规划的建设用地分布较为集中连续。而土地利用总体规划以严格保护耕地和基本农田、严控建设用地总规模为主线，受基本农田保护压力以及建设用地规模制约的影响，城乡建设用地布局较为零碎分散。经总体规划层面初步核对，《南京市土地利用总体规划（2006-2020）》《南京市城市总体规划（2011-2020）》在2020年规划建设用地认定、布局上的差异情况：中心城区内“两规”建设用地分布相对一致，外围地区建设用地布局差异较大，如图2所示。

2.3 信息共享存在瓶颈

图2 南京市“两规”2020年规划建设用地差异图斑分析Fig.2 Discrepancy patches analyze of planned urban construction land between land use planning and urban-rural planning in Nanjing city

由于规划审批依据不一致，项目报批程序繁杂、过程反复的现象屡有发生，降低了服务型政府的现代化管理效率。此外，各项规划在编制阶段应该相互衔接，但开放平台的缺失影响了规划成果的共享，难以实现现行规划之间、上位规划与下位规划之间的协调。另一方面，信息不对称、难共享也造成了不同部门在规划编制过程中存在数据获取、处理等大量重复性工作，降低了规划编制效率。从南京城市空间治理来看，部门间空间数据存在坐标体系、标准体系不统一，资源封闭孤立，数据资源难以共享；政务网络彼此隔离，业务管理系统自成体系，业务管理难以协同。上述问题造成行政管理效率不高、政务设施重复建设等现象，一定程度上不利于建立统一的空间规划体系和推进简政放权，制约着城市转型与创新发展。

3 基于“一张蓝图”的“多规合一”信息平台设计

3.1 数据整合建库

数据是“多规合一”信息化的支撑，为满足“多规合一”信息平台的建设要求，需要采用统一标准的基础数据，实现多规编制基础的统一。要充分利用现有基础空间数据成果，整合“多规合一”相关职能部门的规划编制数据，通过规划数据的整合比对、差异分析与协调会商，形成“多规合一”成果数据。

1）基础数据整理

研究土地利用总体规划、城乡规划以及其他规划图件的平台坐标系统，构建各类平台之间的坐标转换参数，将各类规划图件转换至统一坐标格式下的图形数据。同时整合土地利用总体规划、城乡规划的规划数据，梳理规划图层要素间的关系，并进行图形拓扑处理，形成1980西安坐标系格式下“两规”基础数据库，见表3。

表3 基础数据构成Tab.3 Construction of basic data

图3 “两规”差异分析流程Fig.3 Discrepancy analysis between land use plan and urban-rural plan

2）建设用地布局差异分析

通过对城乡规划（简称“城规”）和土地利用总体规划（简称“土规”）建设用地管制区进行空间叠加分析，确定一致区域和差异区域的面积、位置，分析城规和土规的差异类型。具体包括：城规为城乡建设用地、土规为非城乡建设用地（城规超土规），土规为城乡建设用地、城规为非城乡建设用地（土规超城规），土规为有条件建设区，城规为非城乡建设用地。

3）差异处理办法

按照优先保护生态用地、不超建设用地规模、重点考虑项目需求、全面统筹建设时序的协调原则，采取差异化措施协调解决各类差异建设用地规划矛盾。首先，坚守底线、保护生态。差异图斑处理时要强化底线思维，保障生态安全和粮食安全，优先划定生态保护红线和基本农田保护红线。坚守底线，明确生态保护空间，构建生态国土安全格局。其次，严控规模、突出重点。严格控制城乡建设用地规模，按照城市建设时序，统筹协调差异图斑。优先保障重点功能区块、“十三五规划”重大项目以及民生工程项目的用地需求。最后，上下联动、有序衔接。差异图斑协调处理应建立上下联动机制，协调不同地区之间用地安排。具体处理流程如图3所示。

3.2 信息平台建设

以现代信息技术创新应用为抓手的“互联网+政务服务”，已成为推进城市治理体系和实现新型城镇化发展的重要举措。要实现上述目标，就必须有权威的“一张蓝图”，即指导区域发展的“统一空间规划体系”，将不同空间规划基于统一的技术标准进行集中展现，为城市发展提供具有统一视图、尺度、内容的权威信息作参考，深度集成信息浏览、查询统计、分析决策和应用分享等业务功能。可见，深化信息技术在城乡空间规划与治理中的应用具有重要意义，借助云计算、大数据和地理信息技术等技术手段，开展“多规合一”信息平台建设，推进信息共享与业务协同，已成为促进空间规划体系改革和行政管理体制创新的关键路径和驱动机制。

1）基于“一张蓝图”的信息平台设计

以“一张蓝图”为目标，设计“多规合一”空间信息管理平台，整合各部门规划专题数据，形成统一的“多规合一”数据中心；从发展目标、空间管制、城乡建设用地规模、建设用地空间布局等方面进行差异比对分析，建立差异图斑协调机制，融合规划的共性要素，协调差异图斑、优化控制线，划定基本农田保护线、生态红线、城市开发边界“三线”；划定“多规合一”管制分区，形成统一的土地利用规划图，并充分考虑其他专项规划，逐步实现发展目标、人口规模、建设用地指标、城市开发边界、用地布局的“五统一”，最终绘制“多规合一”的“一张蓝图”（如图4所示）。

图4 基于“一张蓝图”的“多规合一”信息平台设计Fig.4 Information platform design of 'multiple planning integration'based on 'One Blueprint'

2）数据架构设计

数据架构首先以统一的空间参考为基础，开展数据组织管理设计，主要从数据融合、数据管理和数据服务3个方面进行，如图5所示。在数据融合方面，通过数据汇交、清洗转换、入库更新等操作，按照物理分散、逻辑集中的原则进行整合，构建“多规合一”数据中心；在数据管理方面，需要对数据进行结构化、非结构化存储设计，通过对数据进行挖掘分析，形成满足应用要求的数据产品；在数据服务方面，通过对数据产品进行服务发布，形成包括地图服务、KPI服务、目录服务等各类数据服务，为各部门应用提供服务支撑。

图5 “多规合一”数据架构设计Fig.5 Data architecture design of 'multiple planning integration'

3）主要功能设计

规划编制辅助功能是“多规合一”信息平台功能设计的基础，基于多规数据标准对不同规划进行冲突检测，根据冲突分析模型，能够自动生成差异图斑，主要面向规划编制人员使用。包括数据建库、质检、提取、冲突分析及协调、统计、制图等功能模块，如图6所示。其中，冲突分析及协调模块包括冲突模型管理、“两规”差异分析和规划协调功能，为多规编制成果的规划一致性分析提供标准化、准确化、高效化和可定制化的冲突检测管理应用。规划协调主要是针对冲突图斑，依据规划之间矛盾的处理和协调规则，对冲突图斑编辑和自动化协调功能，辅助规划编制人员开展规划整合工作，协调差异图斑过程，并做到协调过程有据可查。

图6 南京市“多规合一”信息平台规划辅助编制功能界面Fig.6 Interface of planning compilation aid of 'multiple planning integration' information platform in Nanjing

3.3 信息平台应用扩展

建设“多规合一”信息管理平台，其目标是建立多规信息管理汇通机制，实现部门间的信息共享，支持“多规合一”过程中的差异分析处理，消除规划矛盾，推动多规信息的共建、共享、共用，推动各部门业务的协同办理。南京市“多规合一”信息平台可以“天地图·南京”和“智慧南京”为支撑，提供数据服务与功能服务，支持发改、国土、规划、环保等多个部门规划相关工作，包括规划辅助编制、成果管理、协同办公、数据共享等多个业务，为“智慧城市”建设和城市高效管理提供信息技术支撑，如图7所示。

图7 “多规合一”平台应用扩展Fig.7 Application extension of 'multiple planning integration' platform

4 结束语

“多规合一”是全面深化改革的一项重要任务，也是贯彻落实党的十八届三中、五中全会和中央城市工作会议精神的重要内容。基于“一张蓝图”的“多规合一”信息平台研究，就是寻求GIS支撑下如何为“多规合一”的实现提供技术抓手。在当前城市转型发展的背景下，迫切需要依托信息化手段，在“一张蓝图”基础上实现一个信息平台、一个协调机制、一个审批流程和一个监督体系，保障政府有效实施规划，真正实现空间治理体系和治理能力现代化建设。本文提出的基于“一张蓝图”的“多规合一”信息平台建设思路，不仅涵盖当前规划编制、规划实施的主要功能，还对信息平台的应用扩展做了考虑，兼具业务需求的实效性与前瞻性，可为国内其他城市开展“多规合一”信息平台建设提供参考。