胡仕炜（华东政法大学经济法学院，上海 201620）

从国有企业边界看政府与市场的关系

胡仕炜（华东政法大学经济法学院，上海 201620）

政府与市场的关系是经济学理论中一个恒久不变的主体，从亚当斯密的《国富论》开始，看得见的手与看不见的手之间的关系就成为了经济学讨论的焦点。从古典经济学的政府“守夜人”的角色；马克思主义的“无所不包”的政府将市场经济的领地完全消灭；到凯恩斯的宏观经济学理论主张的政府的“宏观调控权”均围绕这一话题展开。企业是市场的基本细胞，数以万计的企业共同组成了市场，市场也给予企业生存的空间。最初的企业均是私人企业，企业的存在为企业主谋取利益，企业单一的属性让政府与市场的界限相对清晰，但是在国有企业出现之后，尤其是提供了大量公共服务的国有企业的广泛出现，打破了政府与市场之间的相对清晰。国有企业作为政府手脚的延伸，由政府出资进入那些私人资本不愿意或不能进入的领域，弥补了产业链条的完整。国有企业的边界需要明确界定，边界过小，社会公共服务提供不足，边界外扩，则难免出现与民争利的情形。

1 国有企业经营边界的经济学分析

国有企业的经营边界问题，既要考虑到国有企业作为市场经营主体的一般性特征，也要考虑到其国有属性的特殊之处。关于企业的一般经营边界，亚当斯密的古典经济学认为分工带来了企业的产生，市场需求决定了企业边界；新古典经济学派认为，企业内部外部的协作关系的不断调整会引起企业边界的变动；以科斯为代表的制度经济学派认为当企业交易的内部成本等于外部成本时，企业的边界也就随之确定。

依据世界银行的定义，国有企业是政府所有或控制的，从销售商品或提供服务的过程中创造收入的实体。部分经济学家认为在计划经济中不存在企业，政府与国有企业之间不存在明确的界限，实际上在我国改革开放之前与改革开放初期确实普遍存在这种情形。在1949年的《中华人民共和国中央人民政府组织法》中就规定了燃料工业部、纺织工业部、食品工业部、轻工业部等部门，在当时全国的计划经济模式下这些政府部门负责全国的工业农业商业的生产分配。进入改革开放之后，市场经济逐步发展，裁撤了相关部门以适应市场经济的发展。在1988年裁撤了煤炭工业部、石油工业部，设立了中石油中石化等大型国有企业。1993年裁撤了纺织工业部、轻工业部。在2013年裁撤了铁道部，改增设中国铁路总公司，我国国有企业“政企不分”的顽疾得到了初步的解决。

2 国有企业性质定位与目标功能

国有企业的性质究竟是营利性还是公益性在理论上存在着争论。对于私人公司，《公司法》第五条规定了公司在从事经营活动中，应当承担社会责任。但是从整个商事主体立法层面来看，公司依然以营利为首要目的，同时兼顾社会责任。但对于国有企业营利性与公益性何者为第一性的问题，却不能一概而论，国有企业的企业本质属性决定了以营利与追求利润最大化为目标，但其国有的属性以及我国社会主义国家性质又决定了其需承担一定的政治任务与提供公共服务的职能。当两者不能兼容时，何者为第一性的问题就凸显出来。

国有企业的目标功能是明晰其属性的前提与基础。

2.1 经济性功能：

2.1.1 国有企业是实施国家经济战略的基本工具。对于像我国这种经济起步较晚的国家，在最初建立工业体系时，完全依靠私营企业去建立经济体系与产业体系是不现实的，以国有企业为龙头，建设完备的工业体系，引导市场培育发展新兴产业是明智的选择。建国初的“一五计划”，建立了如沈阳飞机制造厂（现沈阳飞机工业集团），长春第一汽车制造厂（现中国一汽）等一大批轻重工业国有企业，对我国建国初期建设齐备的工业体系，打破西方经济封锁起到了关键引导作用 。

2.1.2 国有企业是我国对经济运行进行宏观调控的经济手段与政策工具。通过国有企业对国民经济进行宏观引导和市场调节，具有成本低，手段灵活，有效贯彻政策意图和对国家主权和机密产业具有较高可靠性等优点，为调控宏观经济采取国有企业形式提供了理论依据。国有企业，尤其是金融类国有企业对于我国经济的宏观调控具有重要意义。如汇金公司，是典型的金融类国有企业，负责对宏观经济运行的调控，被中央银行赋予金融稳定政策执行平台的角色。

2.1.3 国有企业是参与国际经济竞争，捍卫国家经济安全的主要力量。以目前形势来看，中国企业在“走出去”战略中有较强竞争力，能够依托国家的经济、政治、文化力量，在国际竞争中取得有利地位的主要是国有企业。如海尔国外建厂，北汽收购萨博，中石油中石化联合收购等。

2.2 社会性功能：

2.2.1 国有企业是政府维护社会公平，协调区域发展的重要手段。全民所有属性决定了国有企业必须要承担与私营企业不同的社会责任，在维护社会公平，协调区域发展等方面做出表率作用。例如中国邮政集团作为大型国有独资企业，能够将邮政业务做到全国任何乡镇地区，包括私人企业不能或不愿做到的人烟稀少的边疆地区。

2.2.2 国有企业承担提供社会生产生活的基础设施的主要责任。具有明显公共产品属性的社会生产生活的基础设施，政府应当承担为经济发展和社会生活创造这些基础条件的责任。我国国有企业是利用全民资产投资建立的，为了实现社会公共利益，当然需要承担起提供社会生产和生活基础设施的主要供应责任。如城市自来水公司、天燃气公司等，都是承担提供社会生产和生活基础设施的国有企业。

2.2.3 国有企业是政府应付各种紧急状态，进行危机管理的有力工具。国有经济控制国民经济命脉，是国家应对突发事件和重大风险的战略团队。在粮食战略储备、石油战略储备方面，以中粮集团、中储粮总公司等为代表的国有企业都发挥了重要的作用。如果这些部门完全由非国有企业来经营，那么在出现紧急状态时，这些企业很可能会置国家利益和有关法律、法令不顾而谋取高额利润，从而损害社会的利益。关系到经济社会发展的一部分关键资源和生活资料由国有企业代表国家直接掌握，对于应付各种紧急事态是非常必要的。

国有企业重叠交叉的经济性功能与社会性功能，导致了国有企业政企不分，效率低下的现状。中共中央、国务院印发的《关于深化国有企业改革的指导意见》将国企的定位与功能做出了明确的描述。大致将国有企业划分为商业类与公益类两类。商业类的国有企业以增强国有经济活动、放大国有资本功能、实现国有资产保值增值为主要目标；公益类的国有企业以保障民生、服务社会、提供公共产品和服务为主要目标。这就要求在界定国有企业的边界问题上应对不同类型予以区别对待。将商业类国有企业的地位与市场经济中其他所有制经济主体同等看待，将公益类国有企业予以区别看待。公益性国有企业承担更多的社会责任，经营边界应该更为广泛，涉及一些不能或不愿由私人提供的公共产品的提供。商业性国有企业的经营边界应该与市场上的同类竞争者一样，企业的经营边界，规模控制应当基于完全的商业判断做出。

3 国有企业经营边界分析

商业类国有企业的经营边界。依制度经济学的观点，企业的边界是以内部组织生产的成本等于进行外部契约交易的成本时，企业的边界即随之确定。对于商业类国有企业，对其经营边界的分析基于：第一，国有企业的经济实力较强，产业链较长，形成集合效应较为明显，有足够的实力将外部契约转为内部生产，内部生产的成本较低。因此国有企业的规模一般比其他所有制性质的企业经营范围要大；第二，由于政府对国有企业的大力支持，国有企业进行外部交易的成本要远远小于其他所有制企业，比如在获得政府补贴，获得土地等方面。对于商业类国有企业，我们首先要防止出现利用其自身优势与民争利的情况。一方面，国有资产要保值增值，另一方面，国有资产还要发挥其自身的特点弥补私人资本不能进入或不愿进入的领域与行业。

商业类国有企业下又分为商业一类——主业处于充分竞争行业和领域的商业类国有企业；商业二类——主业处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域；商业三类，主要承担重大专项任务的商业类国有企业。对于第一类充分竞争的国有企业，具体包括机械、轻工、家电与服务业等，其经济活跃性最强，经济效率最高，同时也创造着大量的财富，解决大量就业人口。这些行业领域国有企业的经营边界应继续收缩，提高经营效率，坚持轻资产运营模式，打造一批像华润集团这样在服务业，金融，医药行业具有国内国际竞争力的企业。对于充分竞争类国企，应当在税收，土地等方面给予与其他所有制类型的企业相同的待遇，依照科斯的制度经济学观点，企业的外部交易成本等于内部成本时，即企业的边界所在，如果给予超一般主体的待遇，则内部成本会进一步降低，远远低于外部交易成本，则企业的生产规模就会扩大，进而挤压其他市场主体的生存空间。

对于主业处于商业二类与商业三类的商业类国企，如电信，石油化工与水电、核电类国有企业，往往是资源密集型、资金密集型行业，投资大，收益稳定却回笼资金时间长，导致私人资本不愿进入。国有企业建设大型项目，占用国民资本多，建设周期长，为维持企业日常经营，允许其从事少量竞争充分，利润率较高的项目，但应限制其副营业务规模。中国葛洲坝集团是一家从事水利水电建筑环保为主的大型国企，但近年来其金融与房地产业务却逐渐发展为主营业务之一。对于此类商业二类三类国有企业，也应控制其经营边界，规范其投资流向。

公益类国有企业的经营应以调控国家宏观经济，弥补市场失灵为经营策略。其主要目标是在保障国有资产保值增值的前提下提供具有非竞争性、非排他性、正外部性的公共产品，弥补市场不足，进入那些私人资本不能或不愿进入的行业领域。具体而言包括：(1)公共物品。公共物品的消费商具有非竞争性、非排他性的特点，政府必须通过国有经济形式提供，如基础通讯、供水、供气、供电、教育等；（2）自然垄断行业，由于存在着资源稀缺性和规模经济效益、范围经济效益，使提供单一物品和服务的企业或联合起来提供多数物品和服务的企业形成一家公司（垄断）或极少数企业（寡头垄断）的概率很高的行业，如铁路运输等行业；（3）军工、核工业等关乎国家安全的，实现国家经济发展战略意图，关乎国家战略的行业或领域；（4）私人无法做、不愿做或做不好的行业或领域。如殡葬行业等。

4 我国政府与市场关系的演化路径

我国政府与市场的关系有着与西方国家的不同之处。西方国家规制政府与市场的关系是基于市场失灵理论，政府的干预是为弥补市场的缺陷与不足，而我国则是基于政府失灵理论，政府对于市场存在着的不当干预。在干预手段，干预范围上存在着越位与缺位并存的情形。对于正确处理两者的关系，既要借鉴西方国家的历史经验，发挥“后发优势”，又要考虑到我国的具体国情。在经济发展和转型的过程中，既有“有效的市场”也有“有为的政府”，经济的发展不可能靠政府的宏观调控，也不可能脱离市场的微观调价，所以不是在政府和市场之间划出明显的分界线或是在二者之间做出取舍的选择，而是根据社会经济的发展和客观经济环境的变化，不断调整二者的关系，实现政府和市场的动态平衡。

从国有企业的角度看待政府与市场的关系。近年来我国国有企业的改革方向从整体大比例的角度看是“国退民进”，但从某些行业领域来看，一些逐渐减少直至退出，一些则不会减少还要不断加强，保持国有经济的控制地位。不论国有企业怎么“政企分离”改革，国有企业带有的国家属性的烙印是难以抹去的，国有企业进入合适的相关领域，该进则进该退则退，引导培育市场。国企目前的改革路径，大致的方向是将国有企业分为商业类与公益类，商业类国企尽量在政策上与其他性质企业同等对待，进行市场化运作，主要目的是国有资本的增值。诚然，与其他性质的企业相比较，商业类国有企业的竞争力远远大于其他性质企业，难免出现与民争利的情形，但应发挥国有企业的“鲶鱼效应”，刺激市场，引导整体竞争力的实现，当然前提是在不使用政治特权的前提下。公益类国有企业主要集中于公共产品的提供、自然垄断行业、关系到国计民生、国家安全的行业。

以目前国有企业混合所有制改革过程来看，政府借助何种手段引导好市场，发挥好国有企业的带头作用，是一个需要思考的问题。过去的历次国企混改收效甚微，一个重要的原因是没有利用市场经济的理念去改革国企所有制。目前的国企混合所有制改革重在“增量”而非“存量”。过去的国企混改过程中，大多针对国企的存量资产与权益采取打包出售、股权转让的形式，这种形式虽能有效降低政府持股比例，但也会造成国有资产被掠夺性侵吞，造成国有资产流失。而采取引进增量的方式，政府可以在权益价值不变的情形下降低持股比例，减少改革阻力。2016年始，国家对金融证券，房地产市场采取“降温”收缩政策，对国有企业进一步“松绑”，国企混改引入“黄金股”“优先股”等形式引导社会资金逐步流向国有企业。既能够做到唤醒国企活力，共享改革开放成果，又能够做到保证国有企业的控制力，竞争力。进入2017年以来，“混改”持续在电力、铁路、石油、天燃气、民航、军工、电信这七大行业中继续突破。南方电网、中国铁总、东航集团、中国兵工纷纷表态支持国有企业混合所有制改革，相继推出了自己的改革方案，这些关键行业与领域的松绑，无疑代表着国企改革中的信号。

5 结论

市场与政府之间的关系往往是在不同情况下的一种相机抉择，政府对经济发展的好坏具有保障责任，面对不同情况下的具体政策是因地制宜的。国有企业作为政府手脚的延伸，达到哪一领域，哪一环节往往对国家的宏观经济产生巨大影响，以国有企业的功能角度为原点，分类分析公益类国有企业与商业类国有企业的经营边界。将商业类国有企业彻底的市场化，将公益类国有企业定位于提供公共产品与社会服务。我国的社会主义市场经济体制尚不完善，发挥市场在资源配置中的决定性作用离不开政府的科学指导，所以必须重视更好地发挥政府的作用。尤其是新常态下转型的关键时期，更需要政府与市场的平衡协调，在二者的相互配合下实现经济的平稳发展。