鲍彩慧（华东政法大学经济法学院，上海200050）

刍议国有产权交易的困境与制度完善

鲍彩慧（华东政法大学经济法学院，上海200050）

国有产权交易的制度优化是国有企业混合所有制改革的重要一环。但是反思我国的国有产权交易现状，对国有产权的交易场所“隔离”并不合宜，国有资产的交易安全和交易效率权衡的误解亟待纠偏，微观层面的产权交易场所也应当在市场博弈中谋求新出路。应当打破“专司国有”的交易壁垒来建设统一的产权交易市场，同时加强对国有产权交易的前端管理，从而平衡交易安全和效率，而交易机构公司化改革是其赢得市场一席之地的有效途径。

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1 产权交易机构本身的改革势在必行

我国的产权交易市场诞生于上世纪80年代中期，辗转20多年间，国企改革逐渐全面深入，产权交易市场的深度、广度和影响力也不断增强。但是在国有产权交易制度方面，我国既有的国有产权交易是否符合《关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》中“不同的产权都要给予平等的保护”的基本原则？而国有产权交易中如何防止国有资产流失，如何实现国有产权交易效率与安全的平衡，是实现国有资本保值增值的基本前提。同时在“32号令”的顶层设计下，数量激增的产权交易机构的市场化博弈，也昭示着现行国有产权交易机构本身的改革势在必行。

2 国有产权交易的制度症结剖析

2.1 国有产权交易场所“隔离化”的审视

在既有的国有产权交易实践中，国有产权长久以来实际上受到的是特殊保护。这并不体现在国有产权交易要遵守特殊的规则，对国有产权的交易划定特殊场所才是“二分法”规则应当审视的焦点。

首先，国有产权交易的场所限制只对非上市国有企业有效。以上海为例，上海市国有产权的交易规定由上海联合产权交易所专司。但是国有上市企业的股份交易在沪、深两市公开交易，证券市场并未区分是国有上市企业还是非国有上市企业。这实际上不仅仅是对“国有”产权的特殊化对待，已经演化为一种对“非上市国有”产权的特殊对待。而这种特殊性处理的原因究竟为何？似乎只有“防止国有资产流失原则”一个合理的解释了。

但是，将交易场所特殊化究竟能不能达到防止国有资产流失的目的？在交易过程中，国有产权和一般产权都应当本着“价格发现”的规则进行交易，既然一般产权的交易不应当有资产流失的顾虑，那么国有产权交易也不会出现国资流失的问题，退一步而言，适者生存在产权市场的交易竞争中同样适用。因此国有产权的交易隔离起来，对于防止国资流失而言缺乏趣旨。

从另一个方面来看，将国有产权的交易隔离起来，这本身不符合“平等保护”的理念。尤其是中共中央出台了《关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》（以下简称“《保护产权意见》”），其强调各种所有制、不同的产权都要给予平等的保护。因此过去对国有产权做出的“特殊保护”应当重新审视：这样区分是不是合理？

2.2 国有产权交易效率与安全的权衡

涉及到国有产权的交易，往往不能触碰的红线就是“防止国有资产流失”，这是国有产权保证交易安全的基本要求。因此在国有产权交易的过程中，“效率”往往被放在次要位置。实际上在国有产权的交易过程中，效率和安全之间的权衡有时候被故意的、不经意的打乱了主次。

首先，忽视产权交易的效率会造成国有资产的“隐形”流失。可以被理解的是，监管部门只能顾及到一些“显性”的国有资产流失，因此侵占国有资产、会计账簿上的资金出入等违规行为得到了严格的控制。但是国有产权的交易虽然带着“国有”的帽子，也是要被置于交易环境中，遵循竞争和价格发现的市场规则。市场定价与交易的效率和机遇之间密不可分。而在一直以来注重“安全”的国有产权交易中，因为产权评估、审核、批准等程序所耽搁的时间，实际上错失了很多机遇；甚至有的时候已经达成一个交易，但是漫长的审查可能使别人变卦。因此忽视效率的作用实际上并不能完全保证国资的安全，反而会造成一系列隐形的、不知觉的流失。

其次，基于国资管理的行政化症结，有时牺牲效率是为了自己的安全，而不是国有资产的安全。国有产权的交易环环相扣，在相关部门处理审批事宜的时候，往往也会“宜晚不宜早”，都会在最后期限做出审批决定，因为一般的观念是国有产权交易“兹事体大”，而审批时间的长短似乎是能够用来检验工作态度最客观的标准了。在这种情况下，效率有时候是被故意的忽视，而因此错失的交易机会却并不是国有资产安全的对价。

诚然在其位则要谋其政，“位置决定想法”。但是忽视交易效率、故意追求的安全实际上只会带来国有资产的隐形流失，也不能真正保障国有资产的安全。国有产权交易效率的重要性应当得到重视。

2.3 市场化博弈敦促交易所的改进升级

市场竞争是恒久存在的，而在产权交易机构“市场”中，随着政策的变化和机构的增加，市场化的博弈对交易机构提出了更高的要求。

首先，国有资产交易规则的变化使得产权交易机构间的竞争带有全国的性质。在国有产权交易方面，一般各地方设置有专门的“国资流转平台”负责本市国有产权的转让。但是，2016年6月24日国务院发布了《企业国有资产交易监督管理办法》（以下简称“32号令”），其中规定“应当在全国范围内选择开展企业国有产交易业务的产权交易机构”，这意味着将改变以往的“政府指定式”，转而采取竞争负责权。一个地区的国有企业可以在全国范围内筛选最适合国有产权交易的规则、场所、服务价格，而不是局限于某一个交易场所，这可以节约交易成本、提高交易效率。一个地区的产权交易平台也可以承接其他地区的产权交易业务，从而扩大业务渠道。因此交易规则和监管方案的设计，是在激烈的市场竞争中赢得一席之地的关键。

其次，同一地区产权交易机构数量呈现增加态势，这也为交易机构的自身升级提出了新要求。以上海为例。1996年3月26日，上海城乡产权交易所重组为上海产权交易所，开启了上海市企业国有产权正式进场交易的篇章，这也是如今上海联合产权交易所（简称“联交所”）的前身。在联交所的基础之上，上海市又成立了如知识产权交易所、文化产权交易所、上海市股权托管中心等不同领域权益的交易平台。呈现一派繁荣景象的同时，对个别交易所而言则是提出了更高的要求，如果不进行交易所本身服务的升级换代，在市场竞争中就很容易被淘汰。

3 国有产权交易制度的完善路径

3.1 建设统一的产权交易市场——打破“专司国有”的机构壁垒

市场是同一个市场，不应该因为产权“所有者”的性质不同就区分交易场所。其弊端在于既不利于体现平等保护产权的理念，也无法充分发挥国有产权交易的市场定价功能。为了打破症结，首先要解决的就是国有产权应当在哪里流转的问题。

产权交易本身不是一个专属于国有产权的概念，产权交易市场也不应该是专供国有产权流转的平台。实践中产权交易市场的发展其实依循的也是这种“多元场”的方式，只是国有产权的交易被“隔离”起来单独交易。因此一个恰当的产权交易市场应当是一个统一的交易市场。其内涵是“进场”交易的产权不应该区分所有权性质而有特殊场所，而是将国有、民营的产权都集中起来，在同一个市场上竞价、交易。这其实与证券市场中的交易原理相同，不区分企业股东的性质，在市场中都要遵守同一种交易规则，公平交易、公开交易。这也是我国建立“多层次资本市场”的应有之义，让产权交易逐渐成为证券市场之外的资本市场长尾部分。

统一的产权交易市场不仅仅是将产权按照所有权性质进行的统一，还应当是各种可转让产权的统一平台。当前产权市场现状较为混乱，国务院在2011年和2012年也曾专门发文要求“清理整顿各类交易场所”，而规范化产权交易市场的方案之一就是将各个行业的产权交易都纳入统一的交易平台。这是因为产权的含义是可以转让的权利，这是一个共性的问题。将交易中具有共性的东西联系、统一起来，将诸如知识产权、法院拍卖的物权或债权、各种企业的资产都统一在一个市场中进行交易，借助于现在发达的网络竞价系统，加诸于及时的信息公开，无疑是将产权交易市场规范化的有益途径。

综合来看，产权交易市场不应该以产权的所有者身份作为划分依据，也不应以产权的表现形式为依据，而是应当统一构建、统一市场，同时建立一套统一的交易规则，在提高交易效率、规范监管标准等方面也大有裨益。

3.2 加强前端管理——制衡国有产权交易安全和效率

国有产权和其他产权在同一场所交易，是不是意味着就国有产权的特殊性不复存在？实际上，国有产权的特殊性和重要性不会、不能也不应该被同化，只是其特殊性不能在交易的过程中体现，也不是场所特殊化能够解决的。要想在保证国有产权安全的同时，不牺牲交易的效率，真正行之有效的办法是在管理层面发力。

为了能够保证国有资产安全的同时提高交易效率，由谁来管这个问题至关重要。解决这个问题的基础是理顺“管理”和“监管”之间的关系。在法律中，管理和监管在内涵和外延上都是不一样的。管理更多的是强调对自己所管辖领域内人、事的统筹，监管则是以第三者的身份，或者是高于当事者双方的第三者的身份去监督、督导。传统上我国国有产权的交易管理和监督都由国资委部门“一肩挑”，这是政府部门没有处理好和市场的关系所致。实际上国资委在国有产权交易的过程中，不仅仅是一个“裁判员”，更多的还是一个“运动员”，因为从法律上来说国资委是代表全民行使所有者的权利。因为代表了所有者，所以就有实现经济上的利益动机——保值增值。所以在国有产权进入交易市场之前，其起到的应当是一个“管理者”的作用，因为是对自有财产进行的安排。而进入交易市场之后，如果将国资委作为一个特殊的主体，国有财产作为一种特殊的财产，进入交易市场了它就是一般主体，没有特别，要完全按照等价交换原则到市场中去竞争。它是市场参与的一个方面、一个主体，国资委在这个时候不是某一个财产的监管者，它的身份是交易者，是整个宏观市场的监管者，要保证市场的公平、有效、合法。因此应当由产权交易所作为一个中立的第三方，去进行产权交易过程的监管。

明确了国资委管理者的身份之后，一个合理的追问是其应当管什么？笔者认为应当在进场环节管理。首先，应当在“进场”之前做好评估工作，这主要是指对转让资产的价格作公允评估。因为一旦进入统一的交易场所之后，价格就应当由市场决定，但是竞价应当有基础价格，此基础价格的确定不能过高、也不能过低，因此以资产的公允价值为最佳。其次，“进场”的国有资产并不是都适合市场统一竞争，因为有的国有资产会涉及企业员工的安置、涉及国有企业公益性的目标、涉及国家安全，因此应当在进场之前做好分类工作。具体而言，资产的分类应当主要按照两个标准进行进场之前的筹划：对受让方有特殊要求还是一般要求的标准；是否对受让方有善后要求还是只有价格要求的标准。在前期将进场的资产整理好，既可以实现管理的目的，又能提升资源配置的效率。

国有产权在进场交易进行了资产评估和分类筹划，要使国有产权交易的效率最大化，一个重要原则就是“国有产权交易让市场定价”。其内涵是在交易的过程中不应该加以过多的行政指导。第一，对于谁来受让的问题，有特殊要求的资产则需要划定竞标主体范围；没有特殊受让者资格要求的，就应该通过竞价系统实现“价高者得”。第二，对于受让价格的问题，要以资产评估价格为基础，如果涉及对受让者的特殊要求，就需要在价格上给予对价，实现交易的公平；只有价格要求者，则应该充分发挥市场的作用，在竞争中实现国有产权价值的最大化。

3.3 交易机构公司化改革——赢得市场一席之地

一个统一的产权交易市场并不是全国范围内的统一，因为客观的交易成本决定了产权交易项目大多数是在本地完成的，所以产权交易市场更多的应该是区域性的统一交易机构。如何使得区域性的交易机构在全国范围内的机构竞争中赢得市场一席之地，交易场所“事改企”是制胜关键。

产权交易机构作为国有产权交易的平台，组织形式和制度设计直接影响着国有产权交易的效率。目前来看，交易机构主要有事业单位制和公司制两种组织形式。采用事业单位制的产权交易机构实际上是我国国企改革路径依赖症的体现，因为产权交易机构成立之初就是为了服务于国家企业改制的政策，因而事业单位制一直延续。

比较来看，公司制的交易机构具有以下优点：首先，公司制的产权交易机构以营利为目的，在提高服务质量方面具有较大的激励效应；其次，对于国有产权的交易，本来就普遍存在着“夹带私货”的市场怀疑，事业单位制的交易机构行政意味较浓，相较公司制机构可能无法满足对产权交易“三公原则”的要求；最后，采用公司制的产权交易机构，能够解决当前产权交易机构良性竞争的问题。公司的发展与收益相关，这就有竞争的动力。

在具体的制度设计上，产权交易机构的公司化定位，要注意企业的性质。毕竟国有产权交易有其固有的国有属性，保护国有资产安全的要务不能被打破。因此，定位产权交易市场从事业单位改为公司制，产权交易公司不能是完全营利性的，而是应当从功能性企业的角度对其作出必要的限制。将其定位于公益类企业更为合宜。

4 结语

产权交易市场作为“多层次资本市场”发展目标的一部分，其整合和规范对资本市场的发展具有重要意义，而国有产权的交易是产权交易中不可忽视的一部分。为了回应国家对国有产权交易的关注，将产权交易机构统一化，以公司制交易机构为改革方向，加强对国有产权进场交易环节的管理，在交易过程中发挥市场作用，才能实现国有产权交易安全和效率的双赢。