■卞文志

新政布局农业PPP将在六大领域发力

■卞文志

财政部、农业部最近发布了《关于深入推进农业领域政府和社会资本合作的实施意见》（以下简称《实施意见》）。《实施意见》提出将重点引导和鼓励社会资本参与农业绿色发展、高标准农田建设、现代农业产业园、田园综合体、农产品物流与交易平台、“互联网+”现代农业等六个重点领域。有关专家分析认为，PPP模式适用于具有公共服务属性、政府无法独立承担、期限较长又具有微利的项目，农业产业建设与PPP模式的特点不谋而合，且市场规模巨大。

一、在布局中吸引更多资本投资农业

《实施意见》提出，在布局农业PPP投资时，要合理分担风险，保障合理回报，确保公平竞争，严格债务管理，强化信息公开，严格绩效监管。具体包括“鼓励农民专业合作社等新型农业经营主体参与PPP项目”“保障各类市场主体平等参与农业PPP项目合作，消除本地保护主义和各类隐形门槛”“严禁通过政府回购安排、承诺固定回报等方式进行变相举债”等。

在政策保障方面，《实施意见》明确，要强化组织领导责任；优化资金投入方式，探索创新农业公共服务领域资金投入机制，发挥示范引领作用；拓宽金融支持渠道，充分发挥中国PPP基金和各地PPP基金的引导作用，带动更多金融机构、保险资金加大对农业PPP项目的融资支持；完善定价调价机制，积极推进农业农村公共服务领域价格改革，探索建立污水垃圾处理农户缴费制度；加强项目用地保障，在当地土地使用中长期规划中全面考虑农业PPP项目建设需求，并给予优先倾斜，为项目用地提供有效保障等。

《实施意见》要求各地加大政策保障，包括强化组织领导责任、优化资金投入方式、发挥示范引领作用、拓宽金融支持渠道、完善定价调价机制、加强项目用地保障等。《实施意见》还要求相关地区和部门结合实际和工作重点，分阶段、分类型、分步骤推进农业领域PPP工作，鼓励试点先行，完善相关政策，形成可复制、可推广的合作模式。

中国社科院农村发展研究所有关专家表示；“农村投融资体制改革是下一步‘三农’工作的重点，因为目前农业投资的主体是财政，未来必须以财政作为杠杆撬动更多社会资本、金融资本投资农业，这也是国家正在推行的政策方向。”为此专家认为，可以由国家通过财政注入资金成立担保公司或保险公司，如果社会资本投入后出现风险，这类政策性的担保，保险公司可以赔付一部分。这样可以把银行、金融等各方的积极性调动起来，吸引更多资本投资农业。

值得注意的是，在引导社会资本投资农业领域开展PPP实践的过程中，最受瞩目的往往都是围绕资金展开。除了融资和资金的投入外，债务的控制也至关重要。为此《实施意见》要求，各地财政部门、农业部门要认真组织开展项目物有所值评价和财政承受能力论证，加强本辖区内PPP项目财政支出责任统计和超限预警，严格政府债务管理，严禁通过政府回购安排、承诺固定回报等方式进行变相举债，严禁项目公司债务向政府转移。

二、新政凸显出政策路径一脉相承

近年来，PPP投资正成为各领域的热点而屡获政策倾斜。所谓PPP，就是指政府和社会资本合作模式，围绕增加公共产品和公共服务供给，目前在能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化等公共服务领域，开始广泛采用PPP模式。其中，农业作为投资规模巨大、回收周期长、见效较慢的投资行业，且与民众生活息息相关，正需要PPP作为手段发挥积极作用。

作为投资农业的重头戏，社会资本将会投向哪些具体领域，这在PPP投资领域备受瞩目。基于此，《实施意见》提出，将重点引导和鼓励社会资本参与六大领域农业公共产品和服务供给：一是农业绿色发展，支持农业废弃物资源化利用无害化处理和大型沼气工程;二是高标准农田建设，支持集中连片的高标准农田建设，支持开展耕地质量提升和农田输配电等建设;三是现代农业产业园，支持通过“生产+加工+科技”，聚集现代生产要素、创新体制机制的现代农业产业园;四是田园综合体，支持以农民合作社为主要载体、让农民充分参与和受益的田园综合体;五是农产品物流与交易平台，支持农产品交易中心、生产资料交易平台、仓储基地建设，支持区域农产品公用品牌创建;六是“互联网+”现代农业，支持信息进村入户、智慧农业、农村电商平台、智能物流等建设运营。

由这六个投资领域可以看出，这些领域在以往也曾有过政策动向，只不过此次《实施意见》更加明确和具体，凸显了政策路径上的一脉相承。比如，高标准农田建设一直是决策层强调加以保障的，事关国计民生，单纯依靠政府投资显然难以达到预期目标，因此，向社会资本放开，吸收更多资金和技术势必达到事倍功半的成效。又如引入“互联网+”，进口电商平台和智能物流，算是契合了当下社会资本热衷的投资动向，结合农业细分市场，前景可期。

需要说明的是，引导社会资本投资的目的就在于扩大和提升公共服务供给及其产品的规模与数量。根据《实施意见》，此次政府引导社会资本投资农业领域，将探索农业领域推广PPP模式的实施路径、成熟模式和长效机制，创新农业公共产品和公共服务市场化供给机制，推动政府职能转变，提高农业投资有效性和公共资源使用效益，提升农业公共服务供给质量和效率。

三、社会资本要不断探索投资新路径

一直以来，之所以很多社会资本对农业领域的投资望而却步，除去认清了农业投资周期长、见效慢的特点外，尚未完善的投资环境亦是重要原因。无论是农业用地的限制还是劳动力成本和人才的引入机制，再加上农业金融的滞后等都为农业投资环境蒙上了阴影。当然，为改善投资环境，有关部门近年来也在不断探索新的路径确保投资环境向好。比如，此前农业部出台的《关于积极开发农业多种功能大力促进休闲农业发展的通知》就曾指出，要探索新型融资模式，鼓励利用PPP模式、众筹模式、“互联网+”模式、发行私募债券等方式，加大对休闲农业的金融支持。

值得关注的是，在特色小镇开发模式的探索上，PPP模式要为多数企业热捧，在PPP模式逐步成熟、资产证券化落地等利好的多重背景下，PPP模式或将成为推动特色小镇建设的加速器。2016年7月，住建部、国家发改委、财政部联合发布《关于开展特色小城镇培育工作的通知》，计划到2020年培育1000个左右各具特色、富有活力的小镇。随后，相关部门又接连发布建设指导、首批名单、千企千镇工程、金融支持等相关文件，特色小镇的全国化建设路径逐渐明朗。

在政策东风的推动之下，全国各地很快拉开了建设特色小镇的序幕。记者梳理发现，四川、安徽、辽宁、福建、海南、重庆、北京等多个地区相继发布了发展规划，其中江苏、广东、广西、河北、山东、湖南、新疆均拟建100个特色小镇，包括了科技、金融、健康、休闲、文化等小镇类型。此外，在用地规划、专项资金、融资创新、产业发展、人才引进、综合服务等方面，特色小镇的开发运营可享受多重政策扶持。

在政府关于特色小镇的一系列措施里，已明确了政府引导、企业主体、市场化运作的创建模式，在融资创新方面，有关政策提出了采用政府和社会资本合作（PPP）、政府购买服务、机制评审等模式，以推动项目落地。有研究报告认为，从目前来看，在特色小镇建设中采用PPP模式具备了必要性和可行性。具体来说，该模式能够有效地综合使用财政资金和社会资本，弥补特色小镇资金缺口，丰富资金来源。此外，政府和社会资本可以发挥自身优势在项目的不同阶段管控相应风险，降低和分散风险，利于提高特色小镇建设的效率。

此外，一些企业关于特色小镇PPP模式的创新案例也得到了业界的认可。像阿里巴巴和华夏幸福在参与特色小镇的建设和运营时，就采用了把长期较低收益的PPP项目和短期的中等或者高收益的PPP项目结合的方式。事实上，华夏幸福开启特色小镇战略之后，其执行总裁叶珺就曾明确表示，华夏幸福将会把已有的PPP模式经验引入特色小镇的开发之中，探索特色小镇PPP模式。

总体来看，将PPP模式引入特色小镇开发是一个很好的尝试。因为，在PPP项目的运作中，政府实际扮演的是一个委托者的身份，而企业则占据项目主导运营及决策的地位。这种模式，对于政府而言，可以提高基础建设及公共服务的效率，从而获得经济的稳定增长。目前，特色小镇的政策春风以及万亿市场规模，已经吸引了不少企业争相布局。其中，面临升级转型的房企来势尤为迅猛，纷纷涉足特色小镇或加码开发投资力度。□