朱吴琼

摘要：

随着社会主义市场经济的深入发展和人口老龄化程度不断加剧，我国农村养老服务体系的问题日渐突出。同时，随着城乡养老服务体系改革的深入，政府在农村养老服务体系建设中的责任却存在着法律、财政和管理等方面的缺位，农村养老服务体系制度的发展仍不完善。本文主要研究城乡统筹目标下我国农村养老服务体系建设中政府责任的政策体制责任、财政投入责任、组织管理责任以及监督考核责任，得出在借鉴国外经验的基础上，完善农村养老服务体系建设的政策制度，加大多元化财政支持、加强各级政府的组织领导、强化监督管理责任及建立合理有效的考核机制，可以确保从根本上解决广大农民的养老问题，达到保障社会生活、国家政治的安定以及经济的持续发展的效果。

关键词：城乡统筹；养老服务；政府责任；持续发展

一、绪言

农村养老服务体系建立与完善不仅仅是农村社会保障体系所需完善的主体部分，而且关系着提高和完善农村社会保障制度，然而社会保障服务体系重点强调国家责任，需要依靠政府力量来完善中国新型养老服务体系，政府力量最重要的部分是完善政策、财政支持、强化管理和加强监督。同时，随着城市化进程的加快和人口政策的影响 ，农村的人口结构正逐步老化，农村家庭保障日益受到越来越大的冲击，农村人口对养老服务的需求越来越紧迫，所以政府在农村养老服务体系建设中承担着必不可少的责任。

二、城乡统筹目标下我国农村养老服务体系建设中政府责任的现状

（一）我国农村养老服务体系差异较大

1、地区差异性较大

由于市场经济的快速全面发展，导致大部分地区出现集体经济逐渐弱化的现象，农村集体补助缺乏保障，目前的养老制度缺乏应有的互济性。另一方面，对养老保险制度的实施由各级地方政府来制定，所以当前农村养老服务体系的建立还处于起始阶段，由于不同地区的经济差异不尽相同，而中央政府又对具体的实施策略未能做出详细的实施步骤等原因，导致地方政府常常会对中央政府的相关政策做出修订，这些修订以牺牲农民的利益实现自身的利益。

2、个人差异性较大

由于现行的农村养老服务制度是采取农民自愿缴费方式而非强制实施缴纳，且以县级为单位进行统筹，由于农民受经济收入因素制约，不是人人都愿意参加养老保险，导致投保率过低、投保金额差距大，从而影响制度运行的效率，导致不同投保金额农民的个人账户积累额相差较大。然而政府在进行养老保险补贴时，如果沿用集体补助的方式进行调节，对高收入者少补贴、低收入者多补贴，这样又会降低农村人口对投保的参与性，使政府出于一个纠结境地。

（二）政府组织管理体制不够完善

1、缺少法律的规范性和强制力

以农村养老服务体系实施情况以及其本质来看，它属于将农民的收入进行再次分发的社会政策，这种分配方式一定会涉及到不同经济群体之间的利益再分配的棘手问题，要保证这一利益再分配的合理性和稳定性，需要完善制度体系对利益受损群体强制性的约束，对受益群体进行有效的保护。

2、政府管理体制疏松

由于政府没有一个健全且完善的农村养老服务管理制度，致使原本以对其缺乏信心的农村人口现在对其的更加不信任。从保费的收取到基金的保管、运营和发放，没有形成良好的制衡机制，造成了基金管理上的漏洞。另一方面，多数地区农村养老服务的具体运作者是当地地区民政部门，而民镇部门缺乏相应的自主权，行为受到地区政府的限制，致使在其运作上不完善。

（三）政府财政筹资机制不明确

政府筹集资金的行为缺乏必要的制约与指导准则，其导致了地区政府财务责任的不确定性、缺乏整体补贴、投入的资源不够等，最终导致农村养老服务制度变成了个人积累。绝大多数农民参保的金额都是由自己交纳， 这就使得本来就积极性不高的农民越发对制度丧失了信心。地方财政在这一过程中基本是缺失其职责的。目前中央政府财政负担过大是由于中央与地方财政责任的不明确所造成的。

三、城乡统筹目标下政府在 农村养老服务体系建设中的基本责任

（一）政策责任

城乡统筹目标下，政府承担着农村社会保障、建立养老保险制度及管理运营的应尽义务，是农村养老服务体系促进与完善的重要承担者。只有政府从共同利益出发以有利于农民经济的再分配的养老保障制度以及配套措施，才能实现农村人口从由家庭等非正规养老制度向社会养老保障制度的转型，市场机制和社会机制在这件事上起不了支点的作用，这样才会从根本上完善我国农村养老服务体系制度。

（二）财政责任

农村养老服务体系作为社会保障的公共产品，从运行的根本需要来看，财政因素是制约其发展的最关键因素，而财政责任也是政府的第一责任。然而导致农村养老保险缺乏社会保险的主要原因正是由于财政没有尽到其应尽的义务。政府财务缺失责任主要表现在其资金的支持力度不够，财政责任没有明确的下达，这导致了很多地方农民的养老保险没有得到政府的集体补助政策。

（三）组织管理责任

社会养老保险服务与商业保险两者不同之处在于政府投入其中与其共同管理。农民群体人数占全国总人口的一半以上，他们经济收入低，可支配资金缺乏组织资源，政府应当担负起农村养老保障的组织和管理的主体责任。政府应当按照法制化、规范化和高效能的原则，建立完善的管理机构，整合各种资源，并构建适合农村养老保障体系的管理体系。

（四）监督管理責任

政府对城乡统筹农村养老服务建设是拥有着多重身份的，它不仅扮演者更是是组织者，同时也具有监督者的责任。政府的监管责任主要表现在三个方面。一是保障农村养老保险监督机制的建设。其重要的作用在于保证养老服务的具体实施，并在法律法规的引导下进入养老资金的运作与管理，确保其正常进行。二是完善农村养老服务体系的监察与运转制度，确保其实在有效有序的情形下运转。三是不断提高农村基本养老保险的运转效能使其能高效运转。endprint

四、完善城乡统筹目标下我国农村养老服务体系建设中政府责任的主要措施

（一）建立相应法律制度，完善政策体制

任何制度的执行必须要有法律的先行指导才能起作用，因此农村养老保障制度的建立及改革想要成为明确的 、肯定的和规范的制度，必须要上升到法律制度的约束层次。农村养老服务体系作为解决农民老年生活问题的根本制度，需要政府来建立法强制推行，并保证全面实施。

（二）加强政府的组织领导作用

加强城乡统筹目标下我国农村养老服务模式是不断增加政府服务性的根本需求。在城乡统筹下农村养老服务体系实行中，需要形成从基础人群到高层人群之间高度统一的思想认识，更要全面认知新目标下农村养老保险任务的困难与其迫切，并强化政府的服务意识，主动做好与其建设相关连的任务。

（三）强化政府监督管理作用

从世界其它国家的农村养老服务体系的建设与发展来看，每个国家的政府都会在其养老服务的建设与发展中起到相应的作用，养老服务体系的建设与发展都会受到其国家政府的监管，而且其国家政府也会在其国内设有专门的部门去监管其运作，如社会保障部或社会保险总局。

（四）注重政府考核机制

在不断充实农村养老服务的各种制度的同时，要更加注重政府在农村养老服务发展中的各项考核机制的转变。在以往的政府绩效考核中，单纯地追求某些单一指标，是一种十分片面的行为。在新的城乡统筹体系下，政府要不断地完善绩效考核体系，把民生和民意等更贴近农民生活的指标作为政府绩效考核的重要内容。政府绩效的考核不仅是政府独立考核，政府以外其它各个社会群体对其的监察也尤为重要，将各个独立的群体包含进来，有利于听取各个方面的意见，使农村社会养老保险投保额度和投保人数等要素成为考核的重要内容。

五、结语

随着我国社会经济的不断发展，整个社会将发展的更加繁荣，人们对于自身的考虑也将逐步加深，但是随着人口老龄化的加剧，养老问题将会成为一个重要的议题。尤其是农村养老问题，城市的发展与扩大，农村人口的不断迁移，导致农村所留人口多为妇女儿童和老人，其中老人将占绝大多数，因此完善农村养老问题将会很艰巨。在农村养老问题中，政府所需承担的责任将会更多，更困难。

首先，城乡统筹目标下农村养老服务体系建设中政府责任的强化，可以使我國的农村养老服务体系更加完整，建立健全的农村养老服务体系，建设更全面、更基础、更深层、更发展的农村养老服务保障。其次，政府责任的完善可以解决农村人口对养老服务的迫切需求，保障农村家庭养老保险得到可靠推行。最后，政府责任的完善有利于缓和社会矛盾，促进社会稳定，增进政府和农村之间的和谐，有利于构建文明城市，推进和谐社会的发展。

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（作者单位：安徽大学 管理学院，安徽 合肥 230601）endprint