胡婷婷

【摘 要】 我国地方政府融资平台在政府融资中的作用至关重要，但是目前平台的不规范现象比比皆是，其潜藏着财政风险和金融风险也不得不令人忧思。本文通过对地方政府融资平台融资方式的归类和比较以及对发展现状的分析，从内外部风险以及风险所带来的财政和金融上的后果三个方面详述了平台所面临的风险，并对融资平台提出了针对性的降低风险的建议。

【关键词】 风险 融资 地方政府

一、地方政府融资平台融资方式

我国地方政府融资平台在政府融资中的作用至关重要，地方政府融资平台融资方式主要包括银行贷款、市政债券、项目融资、土地资源融资和产业投资基金。

（一）银行贷款

我国地方政府最主要的融资来源就是银行贷款，政府依靠政府信用，向银行贷款获得资金，这类银行包括了四大国有银行和股份银行。对于政府，与其他融资方式相比较，银行贷款的可靠性更高，其资金量不会出现匮乏的状态，而且融资过程也相对简单透明，是融资的不二之选；对于商业银行，能够与政府形成稳定的合作关系有利于银行自身的发展，而且政府信用相对于其他企业来说也更加可信，因此银行也非常愿意给政府提供贷款。

（二）市政债券

除了银行贷款，地方政府还会选择发行市政债券来融资，而筹集到的资金则主要投资于建设社会基础设施和公共卫生环境等为人民服务的事业。在发达国家中，市政债券已经是一种非常成熟的地方政府融资平台融资方式了，但在我国尚处于发展过程之中。与银行贷款相比，发行市政债券的资金规模更大，可以充分挖掘出市场潜在的巨大资金资源，不仅提高了融资的效率，还发挥了资本市场的监管作用，降低了融资风险。

（三）项目融资

项目融资方式是指投资方参与到政府建设中来，并通过获得项目资源未来的收益作为自身合理利润的融资方式。我国采用的项目融资方式多为BOT、ABS和PPP三种。就BOT模式而言，政府直接将项目转移给承包商来运营有利于减轻政府的财政负担，而且有利于引进国外的先进技术和管理经验，但耗费时间过多，机制灵活性有待提高；就ABS模式而言，政府在建设基础设施的时候能够通过证券化来筹资，且政府可以掌握施工过程中的所有权，对项目运营有着实质性的控制，但却不利于引进国外的先进技术和管理经验；就PPP模式而言，该种模式目前还存在着不少问题，但是随着经验的累积，它在地方政府融资平台融资建设上的作用会越来越明显。

（四）土地资源融资

土地资源融资是指地方政府利用土地资源来进行融资的一种融资方式，地方政府通过对土地资源的规划开发来获得财政收入，并利用这笔资金来进行城市基础设施建设。这种模式把土地资源开发和城市基础设施建设结合了起来，通过土地资源的开发来获得城市基础设施建设的资金，城市基础设施建设又进一步加速了土地资源的开发，这样既提高了土地资源开发的速度又提高了城市基础设施建设的速度，减轻了地方政府的财政压力，同时也加快了城市化的速度。

（五）产业投资基金

地方政府的产业投资基金方式也被称为风险投资基金，是一种通过投资于具有成长潜力的未上市公司，并在公司上市之后通过股权转让来实现资本增值的融资方式。在我国这种融资方式受到的限制比较大，虽然它也是一种适合地方政府融资平台融资的方式，但由于缺乏有效的融资渠道和政策风险的抑制，想要从民间资本中获得融资还是有一定难度的。

二、地方政府融资平台发展现状

地方政府融资平台发展现状主要表现在如下几个方面：平台规模扩张迅速；层级与区域发展失衡；融资资金投向单一；外部融资方式多样。

（一）平台规模扩张迅速

2008年的金融危机严重阻碍了中国经济的发展，而政府为了缓解这个不利的影响纷纷拓宽了融资渠道，地方政府融资平台的规模得到了迅速的扩张。目前我国的地方政府融资平台数量早已过万，政府性的债务余额早在2010年年底就已超过100000亿元，平台贷款额仍在逐步上升。

（二）层级与区域发展失衡

从政府层级方面来看，地方融资平台初步得到发展的时候大多集中在省级政府，而后再逐渐向地市级和区县级扩展，而目前区县级的地方政府融资平台数量早已经超越了省级和地市级；从区域分布方面来看，虽然全国各地都设有地方政府平台，但是东西部的分布是相当不平衡的，东部地区经济发达，对融资的需求量也相应的大，地方政府融资平台则设置得多，而西部地区则相反。可见地方政府融资平台在层级和趋于的分布上都存在失衡现象，资金过于分散限制了地方政府融资平台的发展。

（三）融资资金投向单一

从近几年的地方政府融资平台的融资资金投向来看，其投资方向主要为城市的基础设施建设，资金用途比较单一，具有强烈的政策性和公益性，投资的主要目的是为了增长社会效益，体现政府的行政性，包括市政建设、交通运输建设、土地收储建设以及科教文卫建设等。

（四）外部融资方式多样

地方政府融资平台自身的现金流不多，因此内源融资并不作为其主要融资方式，其主要采用的是外部融资，其中最重要的融资资金是来自国家开发银行的银行贷款。

在2008年以后，我国地方政府融资平台主要通过债券市场发行债券来增大了其规模，而地方政府债券融资的主要方式则是城投债，有企业债、中期票据以及短期融资债券三种方式，不但丰富了地方政府融资平台的融资方式，而且也缓解了地方政府的财政压力。

除了银行贷款和债券，地方政府融资平台还会通过各级地方政府的财政补贴来筹集资金，其中区县级地方政府融资平台对财政补贴的依赖性最强，地市级的地方政府融资平台次之，可见，级别越低的政府融资平台对财政补贴的依赖程度就越高。

我国的地方政府融资平台的外部融资方式正在逐步多样化，但问题也将随之而来，融资结构的不合理必然將会为地方政府融资平台的发展带来不可避免的麻烦。endprint

三、地方政府融资平台风险分析

地方政府融资平台风险主要体现在外部风险和内部风险两个方面，而外部风险主要可以分为政策变动风险、担保法律风险、土地质押风险；内部风险主要可以分为投资收益风险、公司治理风险和道德风险。这些风险的合力作用会导致地方财政和金融系统出现一定的问题。

（一）外部风险

1、政策变动风险 国家经济政策的变动将会给地方融资平台带来直接的风险，影响到平台的投资收益。国家财政政策和货币政策的变动会直接影响银行贷款，而银行贷款在地方政府融资方式中又扮演着重要的角色，因此对于平台的风险可想而知。例如在金融危机来临的时候，我国采取了宽松的货币政策和积极的财政政策，为地方政府融资平台的发展提供了环境，而当面对通货膨胀时，稳健的经济政策缩紧了银行贷款，大大增加了地方融资平台的高负债投资风险。

2、担保法律风险 虽然在法律上明文规定了政府在融资时不能够把国有资产作为融资担保，但是在实际过程中，当地政府在融资时一般都会提供政府担保，将融资行为和国有资产挂钩。不仅如此，地方政府在提供担保时，往往都不止一个融资平台，他所提供的担保其实已经超出了政府实际上偿还贷款的能力。

3、土地质押风险 地方政府融资平台通常利用土地使用权的质押来获得融资金额，融资金额的高低与土地价值密切相关，而土地价值却与房地产市场紧密相联，因此土地质押的风险与房地产市场的风险相挂钩，这无疑大大增加了政府融资风险。

（二）内部风险

1、投资收益风险

政府投资多用于基础设施建设和公共设施建设，这些投资项目都具有投资高、风险大、收益低的特点，政府在建设这些项目时可能很难偿还债务，这会给地方政府融资平台带来巨大的投资收益风险。

2、公司治理风险 我国大部分地方政府融资平台的公司治理结构存在缺陷，管理规范的缺失给公司运营带来了麻烦，导致其在投融资行为上财务状况不清晰，无法做到风险收益一体化。并且由于地方政府融资平台的高层管理人员一般都是政府官员，他们并不是市场培育出来的最佳管理人员，对于市场经验和管理经验都有着明显的缺陷，这很容易导致他们决策上的失误。

3、道德风险 地方政府融资平台的设立是为了帮助地方政府能够更大范围的融资，避免其受到负债率等因素的限制，但是没有了负债率的限制之后地方政府融资平台在融资时往往会出现负债过度现象，增加风险。同时地方政府官员在融资时，会受到种种诱惑，难免为了追求自身的管理政绩而忽视资金投入的投资回报，很可能会出现重复建设和盲目建设投资项目，造成资金的铺张浪费。

（三）风险后果

1、地方财政方面

地方融资平台为了给地方政府融资而建立，而地方政府又为地方政府融资平台融资做担保，这两者之间相互牵绊，相互影响。从上述风险中我们已经可以得知地方政府融资面临这巨大的债务负担，这意味着地方政府也需要承承担债务偿付风险，一旦债务影响到政府职能的正常运行，财政风险自然加剧，将会严重破坏政府财政运行，最终影响社会经济的发展。

2、金融系统方面

在金融系统方面引起的风险主要来源于银行信贷风险，一旦地方融资平台无法偿债，银行就很可能面临坏账，形成信贷风险，并且我国法律中明文规定地方政府不得作为融资担保，这意味着地方融资平台的融资即便有政府作为担保但他也不具有法律效应，最后的风险来自于银行贷款特点与政府融资需求的出入，银行贷款偏好于短期贷款，而政府融资则倾向于长期贷款，这种期限结构的不匹配也将是潜在的金融风险。

四、降低地方政府融资平台风险的相关建议

基于以上分析，本文提出如下降低地方政府融资平台风险的建议：推动平台市场化，平衡融资结构；完善治理结构，加强内部监管；控制风险转移，执行风险标准；建立决策机制，衡量融资成本；制定分析模版，测算偿债能力。

（一）推动平台市场化，平衡融资结构

推动平台进行市场化改革，有利于平衡融资结构。地方政府融资平台对于银行贷款的依赖性太强，导致融资结构缺失其平衡性，也加重了地方融资平台的债务风险，因此地方政府融资平台应该致力于推动融资平台的市场化，增加在资本市场上获得的融资金融，改变过度依赖银行贷款的现状，平衡融资结构。

（二）完善治理结构，加强内部监管

完善治理结构，应该从加强内部监管方面进行入手和布局。为了降低地方政府融资平台的风险，需要平台完善其公司治理结构，加强内部监管力度。完善公司的相关规定，减少没有市场经验和管理经验的政府官员管理公司重要职位，保证决策的有效性，控制政府公职人员对融资平台的干预。同时也需要保证内部监管的有效性，保证平台监事会能够对公司经营状况有不定期的审查工作，保证监事会的独立性。

（三）控制风险转移，执行风险标准

对风险进行一定的标准划分，严格执行，在实践执行过程中控制风险的转移。为了防范地方政府融资平台出现违规的信贷行为，银监会制定了专门的文件，不但加强了地方机构的风险管理还提高了地方政府融资平台贷款的透明度。地方政府融资平台应控制风险转移，执行银监会制定的贷款风险标准，按要求计算资本贷款风险，并通过贷款项目现金流来衡量贷款的本息偿还概率。

（四）建立决策机制，衡量融资成本

建立良好的决策机制，控制和权衡融资成本。地方政府融资平台想要在城市基础建设中更好地发挥作用降低风险，还需要建立科学合理的决策机制，通过衡量融资成本来决定是否进行投资。这些都要求融资平台能够有有效的投融资决策机制，既保证公司能够投资优质项目，又保证能够最大化地降低经营风险。

（五）制定分析模版，测算偿债能力

银行应该建立分析量化模型，测算地方政府的偿债能力，根据地方政府的偿债能力和债务水平的大小来衡量融资金额大小和适当的预警模型，对不同的地方政府融资平台客户进行不同的对待，对那些偿债能力高的平台则优先考虑，对那些偿债能力低的平台则保持谨慎态度。

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