黄雅娴��

摘要：

伴随着我国政策科学化进程的蓬勃发展，公共政策评估已成为推进政策科学理论与实践的热点主题。作为公共政策评估过程的领头羊，公共政策评估主体在推进制定民主化政策、主导政策评估落实方面的作用更是举足轻重。本文将立足于公共选择理论的视角，以一个全新独到的经济学角度，全方面剖析我国当前公共政策评估主体陷入的困境，并基于公共选择方法论基础，期望对理性科学化的公共政策评估主体作出探讨，并提出相应解决对策。

关键词：公共政策评估主体；公共选择视角；困境与对策

一、公共选择视角下研究公共政策评估主体的意义

作为公共职能，公共权力，公共服务的资生物，公共政策自诞生之日起，便一直伴随人类社会野蛮进阶文明。公共政策评估主体作为政策评估过程中的主导者，在公共政策评估系统中处于核心地位。[1]我国目前仍处于经济体制和政治体系的转型期，政府机构内部的政策评估主体也处于发展优化阶段。

尽管脱胎于西方经济学的公共选择理论目前在国内并不为人知，但是其全新的研究视角，将市场竞争中双方争夺经济利益的原则扩大到政府的决策领域，给公共政策学研究营造了良好的切入点。现代政治学科的发展创新，尤其是公共选择理论等新的理论和知识的诞生使我们立足于一个崭新的经济学视角，深刻认识到政府公共权力机构并不一定全是公共利益的代表，也保留着“非公共利益”的私心。公共选择理论从“经济人”假设出发，论述了公共组织机构利益集团化、个人化的必然性。作为公共政策评估主体，与政策制定者本身或者是与政策实施主体有着千丝万缕的联系，这就难以保证政策评估的公正客观性。[2]公共选择理论之父布坎南认为，公共选择是政治上的观点，它从经济学家的工具和方法大量应用于集体或市场决策而产生。“经济人假设”同样适用于政治领域，人是自利的、理性的效用最大化者。[3]

根据评估主体社会身份及利益集团的不同，可将其分为政府部门内部评估、民间机构评估以及政策受益的目标群体评估进行剖析。

二、公共选择视角下政府公共政策评估主体的困境

公共选择理论的核心议题是以经济人的假设，分析市场经济条件下可能出现的各种公共政策评估困境。公共政策评估是政策过程的重要环节，要求评估者根据事先准备的评估标注1和评估方法，对政策完成目标程度的结果进行校验，以此来作为该项政策是否继续实施的衡量标准，得出该政策是有效的、部分有效或者无效。我国公共政策评估往往由权力机关所辖的财政委员会、审计署等推动实施，虽经发展已形成一定的配套体制，但其多元化的评估主体模式亟需规划调整。[4]

（一）政府内部评估困境

以布坎南为代表的公共选择理论家指出，经济学中的经济人假设同样适用于政治决策分析，个人在政治领域的行为同样受利己动机所支配。政府官员也具有这种共性，他们的政治行为会被利己利益所影响，他们是不值得信任的。每一个成员都是独立的个体，每一个个体行为选择的目标都是自身效用的最大化。集体行动的目标是增进该集体的共同利益，也就是政府部门自身的利益最大化。政府部门自身进行的内部工作评价是目前来看规模认可度最高的评估方式，但其科学公平性仍待考究。政府内部官员在制定实施政策评估的过程中，往往会受到利己利益的激励，谋求政绩最大化，而不是公共利益。他们首先考虑的必然是自己的利益最大化。为防止评估结果带来的不良影响给政府官员立上不正之风而呈现表面评估成效显著，或谋求在评估过程中节省人力、物力、财力，而将政策评估流于形式，使公共政策偏离应然的理想目标。我国目前仍处于经济体制和政治体系的转型期，政府机构内部的利益协调机制也处于发展优化阶段。如何处理集体利益与个人效用的关键矛盾，分化冲突，实现政策效率公平，才是眼前最紧迫的“烫手山芋”。

在另一个层面，政府内部评估的特权垄断与扩张也造成了评估工作中的举步维艰。官僚机构凭借公共权力垄断了关于公共政策评估的结果反馈信息汇总以及沟通渠道，使其他评估主体处于弱势被动局面，行政权力的垄断势必将驱使评估工作匮乏无力，丧失公信力。根据瓦格纳定律，我国在目前以及将来财政支出都将呈现不断上升的趋势。政府内部官员必然利用其公共职能，将一部分财政支出用在扩大政府内部评估机构规模，增加机构层次，提升评估预算和提高个人待遇上来。这将使政府内部评估机制产生“金字塔现象”，行政人员数量不断膨胀，组织效率越来越低下。内部评估机构日益成为一个消耗性经济组织，评估力度将无法落到实处。

政府内部评估缺乏有效的激励，导致评估执行不力。目前，我国政府内部评估人员的工资涨幅主要由其工作年限和职务高低决定，工资“刚性”较明显。一旦工资福利待遇经确定，评估人员的工资则在较长时间内难以变动，无法发挥工资激励作用。政府内部评估主体同样未拥有一套完善的绩效考核激励制度，评估过程中的差距表现并不能为其在考核政绩中加分优化。在同样的待遇标准下，理性的评估人员自然选择放松执行力度，更安逸舒适的实施评估方案。

（二）民间机构评估困境

民间机构评估，包括媒体、公众、学者、民间团体等通过各种载体，对公共政策的评估。评估于组织是相互矛盾的两个个体，组织追求稳定，而评估必然带来变动。由于自我评估与组织的特点性相违背，所以必须依靠多角度地、外部的、独立的、持续的评估机构。

我国民间评估机构发展的历史较欧美国家还只是初露头角。2007年，民政部下发“关于推进民间组织评估工作的指導意见”的文件，并于当年展开全国范围性的基金会评估工作。我国一些省市才逐渐开始步入民间组织机构评估的实践探索。民间评估机构的确立构建，也是我国政策评估发展史上一个具有创新意义的变革。

根据公共选择理论的观点，行政权力对民间评估机构过度干预或管制是产生寻租的根源。安妮·克鲁格这样给寻租下的定义：政府可以对经济活动采取各种各样的管制措施，这些管制措施导致各种形式的租金的产生。于是，人们为获得这些租金而展开竞争。政治评估决策中的寻租，即现有的民间评估机构受制于政府政治手段的效力，在利用资源获取更多的政策评估权威力度和相关政策信息中构成对他人利益的损害大于租金获得者收益的行为。与寻租行为相关联的必然是贿赂、走私，从而导致公共权力扭曲，产生一系列的腐败行为。根据布坎南对寻租活动的大量研究，笔者将从两个层次分析寻租活动导致的社会浪费。endprint

第一个层次是，潜在的垄断者—民间评估机构为谋求垄断地位所付出的努力和支出。民间评估主体会为了获得更有利的差别待遇或公信力，对相关政府官员或政治学者进行游说或贿赂。民间评估目前还缺乏收集大量政策信息的渠道，其所分析得出的评估报告只是作为政府内部评估的参照物，关于政策效果而实施的政策终结仍由政府主体决定，信任力度和公众参与度还相差甚远。

在第二个层次，政府内部官员为获得利润而作出的努力可分为两个角度析解。一是政府官员为牟取私利，而有意识地制定差别待遇的规制，即设租或创租。二是抽租。政府官员威胁潜在垄断者—民间评估机构将取消对其有利的规制或者制定一些对其不利的规制，从而迫使民间评估主体进行贿赂以求自保。

公共选择理论认为，民间评估机构目前投入与收益的产出比也是当前的困境之一。民间评估机构作为当前的新兴组织，其政策的事前评估、事中评估、事后评估等各个环节都需要大量的人力、物力、财力等资源，制定、贯彻、执行公共政策评估也必须有一定的投入。[5]这些投入包括：收集整理政策信息，聘请专家学者研讨评估数据，评估报告的核算过程，评估结果的发布等。评估成本也成为了衡量民间评估机构投入资源和实际执行工作的标准。收益是指民间评估机构通过实施评估行为获得的利益与满足。理性的民间评估主体会在确认是否对某项公共政策进行评估或者如何进行评估时，充分考虑此次评估项目的投入与收益。若总投入远远高于收益，执行人员将选择不再努力或者逃避评估执行行为，甚至在执行过程中徇私舞弊，以缩小评估投入。同时，在进行公共政策评估整个过程中，我们应该认识到评估投入并不是评估结论确切的充分必要条件。大量的评估投入并不一定带来评估结果的广泛认同。在评估投入与效率之间把握好决策分寸，争取在两者间达到最优化平衡。

（三）目标群体评估

政策受益目标群体评估也就是群众自身的评估。政策制定和颁布，必然会应用于某部分群体，并对其产生范围性的影响。目标群体与该项公共政策达到了距离最小化，彼此施行与应用。目标群体的评估结果，无疑是各种评估方法中最可靠，贴近群众利益的呈现。

依据公共选择理论中的偏好集结定理，目标群体在对已施行的公共政策进行评分建议时，往往会受个人偏好的影响而导致评估报告失实。社会中的每一个人对各种事物都有自己的偏好，个人的行动选择是根据自己的偏好在若干备选方案中选择最为有利的方案。理性的目标群体按照他对政策方案的满意程度，对所有已实施或未实施的公共政策都有一个明确的排序，而不去假设其对不同政策的态度仅仅由他在各种方案下拥有的消费束来决定。（美肯尼思·约瑟夫·阿罗）个人行为选择的原则是，将备选的政策方案与其头脑中固有的政策方案相比较来选择使自己获得最大效用的政策决策，得出评估结论。目标群体出于自身利益和个人偏好的考虑，必将使评估结果失衡。

受传统官僚主义的思想，政府评估部门往往将与自己意见相左的目标群体评估排斥在外。目标群体由于其评估主观性和专业知识匮乏，技术能力不足，参与政策評估的渠道明显较窄，在评估行为中易产生与事实偏颇的判断，这使得评估工作徒有虚名。

三、针对评估主体困境的建议决策

公共选择理论作为一种特殊的分析政治决策理论，其原创性的含有硬核的经济学研究项目给政治领域以及国家治理体系开创了另一片净土。虽然公共选择理论最早立足于西方市场经济条件，但其将经济学的观察方法移植到政治领域的观点，在我国目前解决评估主体困境方面仍起着无可替代的作用。立足经济角度，厘清上述我国公共政策评估主体目前出现的困境，依据政治法制程序对症治疗，保持公共政策评估合理化进行。

（一）依法制定公共政策评估过程的规则和程序

公共选择理论认为，政府内部评估主体由于存在自利化倾向，仅仅通过政府官员的自律约束是达不到理想效果的。我国政府应依法建立评估过程的程序规则，包括事前评估，事中评估，事后评估的相关法律规定，将评估规则和决策程序以法律明文的形式固定下来，以法治的强制约束性指导政府的整个评估过程，不单纯以政府评估官员的意志而改变规则，让评估行为有章可循。事前评估注重信息收集的准确性，保持沟通渠道畅通。合理确定评估对象，依法制定评估方案，选择合适评估方法。事中评估过程中始终秉持事实与价值标准相统一的原则，极力听取各方面对政策的意见，统计评估数据。事后评估则注重数据评估细节，防止人为因素影响，处理评估结果，撰写评估报告。并通过合法手段，及时向相关负责人传达评估结论。

（二）适当下放权力，建立公共政策评估元监督机制

政府内部评估主体的垄断、扩张行为；民间评估机构出现的寻租活动，这些现象无疑给我们映射了现实政策评估过程中的贵族特权、腐败等思想。权力乃滋生腐败的土壤，政府内部评估主体对于政策评估工作拥有绝对的控制权，其他评估主体要想占据有利地位，必然带来腐败行为和资源浪费。政府应适当下放权力，建立政策评估元监督体制，将社会各种评估主体关于政策决策的博弈置于法制监督的正义体制之下，使每个评估权威机构都能受到元监督机制的制约，合理调整每种评估主体的博弈规则。同时，加大对政策评估过程中出现虚假信息以及失职行为的惩罚力度，严厉打击一切形式主义评估。媒体监督也能用法制和监督约束政府评估主体评估过程中的“经济人”趋向。

（三）强化行政问责约束机制，杜绝不当评估支出

公共选择理论认为，政府内部评估的“金字塔”现象屡见不鲜，归根结底是我国政策评估机构的约束机制滞后。权力行使得不到有效约束，评估机构便形同虚设。定期精简评估机构，整合内部资源，权力行使有效责任化，避免冗余人员及裙带关系的弊端。强化评估内部问责约束机制，将权力制约在合理化的范围之内，规范每位评估内部主体在职责范围的行政行为。对评估工作每项支出必查清来源和用处，记录在案，防微杜渐，争取每项支出落到实处。对滥用职权挪用评估支出者进行真正的决策问责意则权责对等，职务范围之内出了问题，必须承担失误后果。有权必有责，用权受监督，这也是权力行使的基本原则。endprint

（四）保障民间评估机构独立性，大力发展第三方政策评估机制

我国当前现有的民间评估机构发育还不成熟，正处于发展创新的探索阶段。国内各式的民间评估机构目前最大的问题是缺乏独立性，评估决策仍受政府部门的牵制束缚。先行国家的民间评估机构丰富经验可助廓清迷雾。美国建有的较独立的民间评估机构，如布鲁金斯学院，兰德公司等，其决策部署都具有一套成熟完备的评估方案。虽然民间评估机构隶属于政府的一个部门，但其雇佣官员从属于文官系列，不受政府内阁更迭的影响。一方面积极对各部门的绩效评估结果进行整合，一方面又独立性地提出自己评估指导意见。这极大程度地避免了政府内部评估产生的“报喜不报忧”现象和失准评估，确保评估工作独立完成。

独立的第三方评估，一般指不具有直接利害关系的专业政策评估机构开展的评估。十八大以后，国内政治领域大量涌现出智库、高等研究院这些专业性的评估机构。现如今，各级政府对独立第三方评估的重要性、客观性还缺乏足够认识，政府对第三方评估仍有诸多顾虑，在借力其评估时，倾向于能掩饰问题，又不提出较尖锐的批评。这使得第三方评估在夹缝中难以收获良好的评估成绩。建立法制给予第三方评估独立超然的地位，保证其工作不受政府干扰。除以上这些专门性的政策研究机构，报刊、新闻媒体、电视互联网等新兴传媒也应积极地参与公共问题的发掘与公共政策的评估。大放异彩，才能更好的融合评估意见。

（五）拓宽渠道，提高公众对目标群体评估的参与性

公共政策本质的属性是“公共性”，为人民服务是其制定的理论出发点。公众是公共政策直接的作用对象，对于政策执行的效果最具有发言权。作为总体的人民的意志和利益理应在公共政策评估中充分体现。不论是持正面或负面态度的公众都应包含在目标群体以内。首先，应完善相关制度建设，将目标群体的评估纳入决策议程保证其合法性，如可从目标群体中选举相应评估代表，以人民代表的身份参与公共政策评估工作，基层群众的微弱言论也能够进入政府评估分析的大会堂。其次，拓寬信息交流渠道，让目标群体能具有充足方式积极与政府评估部门沟通反馈，提高参与性。最后，应增强目标群体对公共政策评估重要性的认识。思想是行动的指南。之所以存在个人偏好等不良跟风现象，都是因其思想上存在障碍。定点进入社区展开公共政策评估重要性讲座，树立全民参与评估意识，把握正确评估的重要意义，从根本上解决评估执行失误阻力，杜绝个人偏好评估影响。

（六）有效激励，构建政策评估激励制度

公共选择理论认为，有效激励将直接影响评估主体人员的理性选择。所谓有效激励就是要求将评估人员的收益与其在评估行为中的表现相挂钩，收益的差距能更好的激励评估人员恪守职责，作出正确的评估行为。有效激励可从评估工作效率激励制度、报酬福利制度、评估责任目标管理制度施行。评估主体的工作完成度以及效率将作为激励机制的一部分，激励其忠诚度与高质量的工作；报酬福利将随着评估主体工作的成果的高效而增加，包括未来的职位晋升、表彰奖励等福利。界定每位评估主体职责，明确评估人员在其工作岗位上每个时期的目标任务。对超额或定量完成目标评估人员进行相应奖励，达不到目标者则追究责任，扣其酬劳，打破传统工资的刚性制度，与时俱进推进人性化有效激励。

[参考文献]

[1 ] 陈振明. 公共政策分析[M]. 北京： 中国人民大学出版社，2002.

[2] 张国庆.现代公共政策导论[M]. 北京： 北京大学出版，1997.

[3] [美]詹姆斯·M·布坎南：《自由、市场和国家》[M].北京：经济学院出版社。1998.（20）.

[4] 王建容. 我国公共政策评估存在的问题及其改进[J ]. 行政论坛， 2006，（2）.

[5] 王洋. 我国公共政策评估主体的不足及对策[J ]. 河南工业大学学报（社会科学版）， 2009，（6）.

（作者单位：安徽大学 管理学院，安徽 合肥 230601）endprint