朱克力

2016年1月18日，习近平总书记在省部级主要领导干部学习贯彻党的十八届五中全会精神专题研讨班上的讲话中指出：总的看，我们的干部队伍素质不断提高、结构明显改善，但是一个突出问题是部分干部存在一定程度的“为官不为”。此后，他对领导干部的“为官不为”现象多次提出告诫，并对各级党组织及领导干部着力整治“为官不为”提出要求。

当前，“为官不为”的表现形式有很多，诸如纪律松散、失职渎职、拖延懈怠、政令不畅、压着不办、隐瞒不报等等。无论是不敢为、不愿为还是不能为，其背后是不求有功但求无过的懒政思维，实质也是一种变相腐败，已经成为政治肌体中的隐性毒瘤，亟须通过多方治理尤其是借助制度和法治的途径来治其根本。

“为官不为”的经济学分析

美国经济学家霍姆斯特朗及米尔格罗姆提出过一个原理，说的是在两个以上的不同活动之间，雇主若不能监督雇员的时间与精力分配，将产生两种可能的后果：一种是雇员投入每项活动的 时 间 或 精 力 的 边 际 报 酬 率 相等，一种是雇员任何时间和精力都 不 会 投 入 边 际 报 酬 率 低 的 活动。照此原理，不难理解为何会出现“为官不为”，也有助于各级党组织和领导干部更有针对性地设计出科学合理的对策机制，解决“为官不为”问题，而免于一般意义上的道德化评判。

不可否认，与经济新常态相对应的社会新环境正在形成。但在旧的激励体系打破后，新的激励体系尚未完全建成。各级领导干部习惯了之前唯GDP论的单一目标，指标易于量化，容易设计报酬体系。如今的考核指标趋于多元化，除了经济增长，也越来越重视民生、环保、扶贫和反腐等等。后者不像GDP那样方便计量，不易进行报酬体系设计。当新旧激励机制有待接续，约束监督机制又未建立之时，“为官不为”被当作一种相对低边际成本的所谓“理性”选择得以存在。此外，机构职位设置不合理，缺乏严格的岗位责任制，干多干少、干好干坏的差别不大，以及考核监督主体多元化，同一件事政府、舆论、民意等评价体系各有标准，令领导干部尤其是基层工作往往面临左右不讨好的处境，甚而产生无所适从之感，也加剧了“为官不为”现象的发生。

“为官不为”主要有三种情况：一是能力不足而“不能为”；二是动力不足而“不想为”；三是担当不足而“不敢为”。我们需要从干部选拔、问责、考评机制上来反思滋生“为官不为”的土壤，正是监督不力、权责不清、激励不到位造就了“庸官懒政”。与此同时，造成“为官不为”有三大“短缺”：一是竞争短缺，令干部主动作为的动力不足；二是问责短缺，让干部敷衍塞责的压力不大；三是考评短缺，使干部能上能下的活力不强。清华大学经管学院院长钱颖一认为，作为经济学重要原则，“把激励搞对”既是中国经济改革成功的经验，没有“把激励搞对”也是目前许多问题的症结。

效能提升的制度性思考

建设现代意义上的服务型政府是中国改革的重要目标。服务型政府的一大特征在于具有较高的行政效能。

当前，在公共管理队伍整体素质明显提高的同时，也应看到其存在的不足：一是专业化程度不高，难以适应高效、快捷的形势要求；思想观念陈旧，习惯于用传统思维、传统手段对待变化了的新形势，缺乏创新精神；知识结构不合理，缺乏熟悉国际通行的行政管理运行方式的人才，整体素质难以适应与国际社会全面接轨的需要。二是部分人员服务意识不强，在公共服务中没有以群众利益为导向，解决实际困难的能力与意愿不够，不能真正树立服务型政府的理念。三是机构规范化和法治化程度不高，改革开放以来尽管制定了很多这方面的规章制度，但在习惯上和现实生活中，有些人却并不遵守这些字面上的规范办事，说的是一套，做的却是另一套，严重损害了政府信誉。

对政府部门而言，提升效能需全面引入以绩效考核为导向的机制。即基于能力、效率、服务质量、公共责任和公眾满意程度等方面的分析与判断，对政府服务过程中的投入、产出、中期成果及最终成果所反映的绩效进行评定和划分等级。服务质量及公众需求的满足是绩效考核首位的评价标准，蕴涵了公共责任和服务公众的管理理念。绩效考核借助现代信息技术在部门之间、部门与公众之间进行沟通与交流的广泛运用，通过公共责任机制，寻求政府管理对立法机构和对公众负责的统一。

如今，绩效管理已演变成各国改进和评价政府管理一个行之有效的工具。我们不妨借鉴其他国家先进经验，针对中国自身实际情况，努力探讨和构建适应中国社会、政治、经济和文化环境的公共管理模式，从而告别“为官不为”和“庸官懒政”。

权力运行的法治化轨道

规范权力运行和治懒治庸离不开合理激励。倘若仅仅就事论事地看待“为官不为”，容易一叶障目，难以治其根本。事实上，绩效管理机制的不完善，对政府效能和权力运行造成影响，“为官不为”才有了巨大生存空间。在推行薪酬制度改革的同时，应建立健全选人用人机制，完善干部考核评价标准，将服务态度、服务质量、办事公开、依法办事、规范办事和办事效率等纳入绩效管理内容，改变干少干多和干坏干好都一样的逆向激励效应，适当推行试错容错机制，包容和鼓励干部敢于在改革中先行先试，在创新中奋勇前行。

规范权力运行和治懒治庸离不开依法问责。有权必有责，用权受监督，违法要追究，对“为官不为”者理应依法处以责罚。加强干部问责有助于强化责任意识，对提高领导水平及工作能力也有助益。唯有从法律制度体系层面健全干部责任追究机制，才能有效治理懒政怠政。问责须有力度，宽软则无效果，遵循法治精神筑牢干部问责的硬约束，做到严格监管、权责统一、以惩施教，将治标与治本有机结合在一起，使依法问责真正成为整治“为官不为”和“庸官懒政”的利器。

规范权力运行和治懒治庸离不开效能监察。对效能的监察既可在决策、执行、监督等单个环节专项进行，也可针对某方面问题全方位开展。做到政务公开，对群众的效能投诉积极受理并完善相关投诉机制。效能考核应科学合理，客观评价干部工作业绩。运用大数据提供“互联网+政务服务”，健全完善公开承诺和限时办结等制度。注重各监督主体间的配合与协调，整合效能监察力量，督促干部不待扬鞭自奋蹄。除此之外，更加清晰界定不同部门和岗位的职能和权责，可以让权力运行更有边界感。

规范权力运行和治懒治庸离不开群策群力。一是建立权威智库机构，进行政府创新。加强政府绩效管理的理论和实践研究，有助于推动我国政府绩效管理规范化。比如可适当引入企业管理理念及方法，在目标体系、组织体系、考核体系、考核结果的使用等方面，分别进行完善与创新。二是优化政府组织结构，健全决策机制。应完善重大事项集体决策、专家咨询、社会公示和听证以及决策失误责任追究制度，这是坚持民主监督、促进依法行政的必由路径，也是提升政府效能、防腐拒变的重要条件和有效措施。三是充分应用现代信息技术，向公众提供阳光、文明的公共服务，有力提升政府效能。endprint