◎张正涛 刘尚来 刘永健

新型城镇化建设问题分析及对策研究
——以沈阳为例

◎张正涛1刘尚来2刘永健3

本文以沈阳市新型城镇化发展现状为切入点，对沈阳市新型城镇化建设存在的问题进行深入剖析，进而为沈阳市新型城镇化建设提出合理化的发展策略，助力沈阳经济快速发展。

新型城镇化撤乡入镇产业布局空间战略

一、沈阳特色新型城镇化的发展现状

1.城镇化水平相对较高。沈阳市是中国东北部的重要城市，也是辽宁省的省会城市。目前，沈阳市的常住人口约有830万，其中城镇人口660万，农村人口170万，城镇化水平约为77.7%，位居全省地级市排名首位。

2.政府规划能力较强。一是全面开展综合配套改革。自2010年起，开始实行城镇综合配套改革，为沈阳城市建设提供了新的契机。由于合理的拓展了城市空间结构以及工业产业的外迁，使得中心城区商业繁荣、人口大量聚集。此外，工业产业的迁移，也为郊区带来了一定的劳动人口。自此吸引了大量的外来人口，并且这种吸引力一直在加强。二是加快高新技术产业区的建设。近些年来，沈阳市不断地加快创新创业服务体系建设，获批“国家科技服务业区域试点”项目。在科技咨询、创业孵化、研究开发等领域取得了显著成果。为响应国家的“大众创业，万众创新”号召，预计到2020年，培育创业企业将达到2000多家，加快中小企业的扶持力度。

3.市政府南迁。沈阳市政府为盘活郊区房地产市场，将市政府办公地址南迁，加大基础设施的配套投入力度，吸引外资和中小企业驻入，经济得到了快速发展。同时，自贸区的建设也将为该区域带来大量的人力、资金、技术、设备、基础设施等资源，经济发展环境较好。其中，以浑南新区为代表，区域容积率较为合理，经济发展较快。

4.区域城镇化步伐加快。一是周边城镇的规划与整合。从2012年开始，沈阳加快对小城镇的整合速度，进行了有序合理的新规划，重点解决小城镇的较高分布密度，撤乡入镇，将城镇资源重新整合，重点发展已形成规模的镇，进而解决农村经济发展弱的问题。二是地级市、县级市向中等城市过渡转型。沈阳市为提升城镇化的整体发展水平，将周边符合条件的地级市与县级市，列入中等城市的发展规划大纲中。通过产业的转移带动周边地区经济的转型，进而将沈阳市郊区与周边的县市衔接在一起，提升沈阳区域内整体的城镇化水平。

二、新型城镇化建设中的问题分析

1.人均建设用地过大。近年来，由于不断地开发房地产，导致过度的城镇化，且非法占用耕地现象也较为严重。据有关分析，2014年全市的人均城镇用地较2010年增加了18平方米，中心城区的人均建设用地已经超出了国家规定的上限。目前，城市主城区人口密度很大，教育、医疗、环境的压力较大，基础设施滞后。沈阳市采取的模式虽然使城市的空间不断加大，但农民耕地却被大量占用，造成失地农民的数量不断增加。

2.经济发展缓慢。一是县域地区经济吸引力较弱。在“一市三县”（新民、辽中、康平、法库）地区，由于工业设施落后，基础薄弱，城镇化水平较低等原因，导致对外来人口的吸引力不足，而是以吸纳本区的农转非人口为主。小城镇分布较为分散，集聚效应不是很明显，经济、环境等的承载能力有限。二是经济结构有待进一步调整。作为东北的老工业基地，重工业的发展一直占有较大的比重，对资源的索取过多，环境的破坏程度也非常严重，经济效率低下。目前，在“一带一路”与自贸区建设的大环境下，转变经济发展结构尤为重要，而特色新型城镇化的建设将是最大的内需，也将会增加新材料、新能源的需求。沈阳市产业结构比例如下图所示。三是城镇化滞后于工业化发展。由于历史的缘故，我国以工业化为主，致使城镇化发展速度落后于工业化步伐。以“重工业为主，轻工业为辅”的产业模式，导致吸纳的劳动力更少，这是沈阳城镇化建设中需要解决的问题。四是“伪城镇化”的出现。人口流动、经济发展不协调、产业分布不均匀、资源过于集中等诸多因素，使得城镇化中的人口数目虚高，城镇化不彻底。

图2000 -2014年沈阳市产业结构发展趋势

3.户籍政策限制人口流动。长期以来，户籍管理制度将农业人口与城镇人口进行分离，限制农村人口进城落户。而城市劳动力资源短缺，乡镇劳动人口较为集中，资源配置存在不合理现象。对此，政府应该进一步放开户籍管理制度，加大农转非的力度，让农村人口享有和城镇居民一样的待遇，在养老、教育、医疗、住房等方面一视同仁。

4.生态环境制约。沈阳市的平均绿化率只有38.23%，低于全国的平均水平39.33%，人均绿化面积更低，人们不能享受到好的居住环境。生态环境与发达国家相差甚远，经济吸引力较弱。

三、推进沈阳特色新型城镇化建设的对策

1.深化户籍管理制度。户籍改革制度是实现“农转非”的关键一步，因此应积极深化户籍管理制度，开放周边县镇的户口迁移政策，为其留在大城市提供政策支持。同时，也需处理好农民的原有土地权益，不强制收回，并建立农民承包地和宅基地的流转机制。取消农业人口户籍，实行城乡一体化户籍结构，完善城市周边地区、农村地区的基础设施，合理引导具有居住条件的人由原籍迁到现居住地。此外，政府还应积极出台相关政策，吸引人口的流入，完善住房租赁机制，建立流动人口监测平台，为城镇化的架设提供智力支持。有效控制城市主城区的面积与人口，积极将人口引入到周边的区县乡镇，并给予一定的住房补贴。与此同时，加大人口流入地区的基础设施配套能力，如教育资源、医疗、体育、养老、旅游、商业等服务，让农民也能享受到与城镇居民同样的待遇。

2.空间特色。沈阳市生态环境较好，形成“东山西水”的格局，大多数的乡镇依水而建，应重点建设生态、城镇、旅游，三者为一体的“沿河城镇文化带”，充分利用自然条件挖掘其经济价值。

3.创新土地管理机制。利用“三旧”改造政策，通过行政、技术等手段促进废弃、闲置土地的再利用。严格把控已有土地资源的相关指标，科学有效地规划产业布局，引导农民向城区聚集，工业企业向外迁移，提高土地的集约化程度。

4.优化产业布局。沈阳市区以现代服务业为主，郊区以装备制造业为主，棋盘山地区以休闲旅游业为主的空间布局。推进产城融合的步伐，重点发展县域经济，将一些产业合理转移到基础设施相对良好的县市。

5.强化特色新型城镇化的空间战略。沈阳市作为中国的重工业城市，产能过剩现象较为严重，加之财政资金减少，使得城市建设受到制约。因此，沈阳市应坚持“引进”与“输出”并重，形成国际产业配置，加大物流基地建设，推动自贸区内贸易、金融的发展，强化城镇化的空间战略。

（作者单位：1.沈阳建筑大学管理学院；2.东北育才双语学校；3.沈阳建筑大学基本建设处）

责任编辑：宋爽

注：本文系辽宁省教育厅人文社会科学研究项目（项目编号：WJZ2016005）；沈阳市社会科学课题（项目编号：SYSK2017-08-23）；沈阳建筑大学哲学社会科学项目（项目编号：2017116）