◎周鲜华 肖乃和

辽宁营商环境建设的关键
——多途径提升政府行政服务效率

◎周鲜华 肖乃和

本文运用“东北振兴，问计于民”大型问卷调查分析的结论，进一步对问卷中的“辽宁民众对振兴辽宁的诉求”进行分析，发现优化营商环境是辽宁经济振兴的首要任务，而辽宁营商环境的建设重点在于政府服务效率的提高；系统总结了国内其他地区提高政府服务效率的经验；结合问卷调查结果和辽宁实际情况提出提高辽宁政府部门服务效率的多元化途径。

问计于民营商环境政府服务效率多途径

营商环境是指企业在开设、经营贸易、纳税、破产关闭等一系列企业经营活动过程中周围环境条件的总和。一个区域的招商引资及企业经营受营商环境影响尤为显著，且最终对本区域经济发展、财税收入、社会就业等产生重要影响。“东北振兴，问计于民”调查的结果得出，辽宁经济状况不佳的主要原因是现阶段辽宁营商环境不能激发民间资本、企业的热情与活力。调查还得出，营商环境建设的关键在于提高政府服务效率，过去辽宁省建设营商环境的途径方法单一且收效甚微，现在应探索多条不同的途径来多方位协同提高政府服务效率、优化营商环境建设，破除“投资不过山海关”的说法。

一、提升政府行政服务效率优化营商环境是民众诉求

为贯彻习近平总书记在党的十八届中央委员会第六次全体会议上提出的东北振兴要“问政于民，问计于民”的号召，沈阳建筑大学商学院联合辽宁经济杂志社合作开展以“东北振兴，问计于民”的主题调研活动。在调查的结果中我们得出营商环境是制约辽宁经济发展的一项重要因素。

（一）行政体制改革是辽宁振兴的突破口

在“对于辽宁经济振兴的突破口”的调查当中，民众选择行政体制改革的占23.04%，选择国有企业改革的17.44%，选择产业转型升级的占19.59%，选择改善营商环境的占14.65%，选择培育新兴产业的占13.25%，选择改善需求结构的占6.90%，选择加强对开放的占5.13%（如图1所示）。其中，行政体制改革、加强对外开放为优化营商环境的一部分，而产业的转型升级、培育新兴产业及改善需求结构是以营商环境改善为前提的。

图1 东北经济振兴的突破口

（二）提高政府服务效率是优化营商环境的首要任务

在“对于最能改善营商环境的措施”的调查当中，选择打造国际化营商示范区的占17.54%，选择改善市场环境的占24.25%，选择建立健全信用体系的占25.47%。选择提高政府服务效率的占32.74%（如图2所示）。

由此可以看出，最能够改善营商环境的措施依然和政府有关，即提高政府服务效率，为打造国际化营商环境提供政治支持。过去提高政府服务效率主要依靠干部思想教育、推行便民政府服务大厅建设，但从民意反应和经济状况来看效果并不明显。因此，不断探索更多的有效途径来多方位协同提高政府服务效率对于实现辽宁经济振兴是迫切与必要的。

图2 改善营商环境的措施

二、国内其他地区提升政府行政服务效率的经验

（一）上海市成立互联网途径下的“单一窗口”，使政务服务便利化

现在的上海拥有两个“世界之最”：一是全球最繁忙的集装箱港口；二是依托互联网建设下拥有世界上业务量最大的国际贸易的“单一窗口”。这个“窗口”集聚了海关、检验检疫、海事、边检等几十个政府部门，其囊括了数不清的审批和服务职能，以高效的协同、简洁的逻辑服务了十多万家企业。它的高效来自改变监管衔接的“串联式”，减少大量不必要的重复劳动；系统梳理重复流程合并同类项，大量减少申报项；打破以部门为边界的“信息孤岛”，让信息在部门间流通，使“单一窗口”下的政务服务效率得到大幅提高。如开箱查验从2天减少到1天；船舶申报从2天减到2小时；货物申报从1天压到半小时；船舶离港从1天变为以秒计。

（二）天津市滨海新区成立行政审批局，促使政务服务便利高效

天津滨海新区废止了分散在18个委办事局的109个公章且发改委、经信委、司法局等18个部门18颗印章及管理的216项审批职责，由行政审批局接收，启用行政审批专用章，实现了滨海新区范围内“一颗印章管审批”。通过行政审批制度改革实现精简审批、简政放权配合科学严密的权利运行制约机制，不断提高新区内的行政审批和政务服务效率质量。对于新设立的企业，如果要件齐全符合法定形式，申请人可在1个工作日内领齐“三证合一”的营业执照、企业公章和发票专用章、普通发票或增值税发票，外资企业还可同时完成备案手续。

（三）深圳市不断优化行政三分制改革，提升行政服务效率和质量

深圳市以决策、执行、监督分离为原则对政府机构进行优化重组，改革后市政府部门由46个精简至31个。依照机构职能定位分别命名为“委”“局”“办”。“委”承担政策、规划、标准等制定的职能并监督执行，“局”承担执行和监管职能，“办”则主要协助市长办理专门事项，不具备独立的行政管理职能。通过这种对机构及相关职能的整合，明确机构之间的责权关系以及主体责任构建起部门间的相互制约与协调机制，使政府的行政服务效率与质量得到极大地提升。

三、辽宁省实施多途径提升政府行政服务效率的相关建议

本文在系统分析国内其他地区提升政府服务效率的方法途径的基础上，结合辽宁省现状提出以互联网政务平台、社会服务组织、简政放权政策制定、部门机构优化形成内外协同、互相促进，共同提高政府服务效率，并不断探索补充新的途径使政府的服务效率走在营商环境建设的前沿（见图3）。

图3 多途径协同提高政务服务效率示意图

（一）实施“互联网+政务建设”的服务方式

推行“互联网+政务建设”可以加强政府职能部门间的沟通协作，以服务项目为核心纳入相关的政府服务机构，以流水线的方式提供政务服务，达到人民群众满意的办事效率。

发挥部的门户网站、政务双微作用，使其成为了解民意、收集民情、汇聚民智的重要窗口，开通政务微博和微信，信息发布和舆论引导的重要平台；建立网上舆情每日专报和双周舆情研判机制，注重定量统计和定性分析，建立重大舆情研判会商机制，提前谋划、及时发声。

开通并运行“一个窗口”查询系统，实现全部行政许可事项申报、受理、查询、反馈和决定等全过程、全环节网上办理，使群众可以及时查询到至少20项行政许可事项的办理过程和结果；打造“两张网、一个平台、一个大数据、两套视频会议系统”的电子政务架构，最大限度整合现有信息系统，实现“管道、平台、数据”的统一，建设统一电子政务内外网、统一的云平台、统一的工信系统数据库和统一的视频会议系统，为部领导决策提供支撑，为行业管理提供参考，为部机关高效、顺畅运转提供保障。

（二）推行以决策、执行、监督功能为划分的机构优化设置

优化行政组织的层级结构，在微观上将政府部门层级控制在二级之内，压缩内设机构的层级和行政职位层级。在职责、权限明确的纵向政府间建立相互合作、相互依赖、相互制约、资源共享的伙伴关系。

各级政府以决策、执行、监督功能划分推进各级政府部门及相关职能的优化重组，从根本上减少审批事项；通过对政府部门机构的优化重组，强化责任主体，明确主管与协管，减少多重管理，杜绝多重检查随意处罚的现象，提高政务服务效率。

整合政府部门及其相关职能，建立起以决策权、执行权、监督权相互制约与协调的权力结构，解决因权力过分集中而导致的决策低效、执行乏力、监督不力等问题；建立专门的监督机构，强化监督功能，解决政府服务中的越位、缺位、错位现象，杜绝职能部门腐败官员的懒政、怠政及权利寻租行为，提升政府的服务效率与质量。

（三）落实简政放权，联合社会组织提供公共服务

激发社会组织活力，发挥社会组织承接政府转移职能的积极作用，进一步取消和下放行政审批事项，其中多数放给市场机制调节或下放给地方政府，还有一部分交由社会组织通过行业自律和社会化服务方式承担。

落实政府购买服务政策，支持社会组织更好地发挥作用。突出公共性和公益性，围绕民生保障、行业管理和社会治理等公共服务项目开展购买；应用竞争机制，优选资质条件好、承接能力强的行业协会、商会、学会和公益慈善类社会组织承担政府购买服务项目；建立政府购买服务的绩效管理和评价体系，加强考核，优胜劣汰。

推进行业协会商会脱钩，改变“行政化”倾向。加快实施政社分开，积极稳妥推进行业协会商会在机构、职能、资产、财务、人员等方面与行政机关脱钩；同时引入竞争机制，探索一业多会，保持良性竞争，增强社会组织内在活力，使其真正成为提供服务、反映诉求、规范行为、发挥作用的主体。

四、结语

辽宁经济振兴在于工商业的发展与壮大，因此打造适于当下及未来工商业发展所需的营商环境，形成以辽宁为中心的工业集聚和商业投资的虹吸效应，对于振兴辽宁经济是迫切与必要的。而现阶段辽宁营商环境现状不能调动民营经济的投资热情，从我们本次调查的结果来看，辽宁营商环境建设不足的主要症结点在于政府的行政服务效率不能满足企业及群众需求，政府要破解营商环境建设不足的难题，首先应从自身做起，不断探索提高政务服务效率的途径提高服务的效率与质量。

（作者单位：沈阳建筑大学商学院）

责任编辑：张永辉