王云龙

[摘要]：内蒙古东乌旗努日音化社区近年来作为地区治理的典范，其嘎查政府统筹、牧区精英主导、全民参与的多方主体“联合治理”模式和发展制度为研究农牧区社区治理提供了一个理想的“试验场”。本文在文献研究和多次实地调研的基础上，通过介绍努日音化社区参与地区发展的组织演进与制度建构过程，对调研地“房屋改造事件”进行“事件—过程”的分析，来论述在集体决策的事务中，嘎查政府、牧区社区精英、牧民住户的角色定位及各方对牧区事务产生的影响。最后就三方主体如何更好的配合处理牧区社区事务，推动牧区社会繁荣的可能途径提出自己的拙见。全文本着以小见大的思路，旨在通过单一案例的梳理研究，为其它地区进一步创新和发展社会治理机制提供现实依据。

[关键词]：社会治理；农牧社区；多元主体联动；社会管理

1. 研究缘由及调研地个案的选取

1.1 研究缘由

党的十八届三中全会做出了关于全面深化改革的重大决定，由“管”到“治”并非一字之差，这反映了我党在新时期针对治理主体、治理方式、治理决策等多重方面的政策转变。作为党和国家的伟大创举，社会治理的重大决定不仅可以在社会层面激发全民共治活力，并且对于促进区域发展繁荣具有重大意义。政治体制的改革，可大大拓展公共参与的渠道，使旧有的动员性或强制性“硬性”参与转变为分配性和自主性“柔性”参与。少数民族地区的牧区事务管理制度最能体现这种基层民主原则。作为牧区治理的主体部分，牧区治理精英、农牧民住户具有着同嘎查政府协同参与社区、家乡发展的建设的责任与义务。

嘎查政府作为地方治理的派出机构，具有着特定的权利与物质资源和上传下达的链接资源优势；牧区治理精英作为现代型精英，也通常是在各方领域中取得成就的能人，他們的成功在农牧区社会具有广泛的影响力和号召力；农牧民作为地方普遍性的存在，具有着对实地存在的问题上传、政策信息反馈和利益诉求等群众性自身优势特征。从新牧区社区的建设过程来看，随着社会发展的迅速性和社会治理的创新性，农牧社区的事务也开始渐趋复杂，时代和现实都迫切的要求创新牧区发展新战略。而这，定需各方力量协同共创、协同共治。

1.2 牧区个案介绍

努日音化地处水草肥沃的东乌珠穆沁旗大草原，蒙古族牧民聚居地，不仅具有着原兵团牧场的建设基础还由于当地优美的草原风光、民族文化笔者的家乡离该社区不远，调查可行性强。据调查了解，随着当地经济的建设发展，已开始由“大散居、小聚居”的游牧生活方式逐渐转变为现代化的固定化生活模式，并表现出极强的社区联系特征。另外，当地在发展进程中也凸显出了复杂的矛盾与问题，其中包含着牧民之间、牧民与政府之间、牧民与企业之间并表现出极强的宗教性、民族性与地方性特征，政府大包大揽，做事决断，一“管”便“死”，不“管”则“乱”，地方各个利益主体之间并没有找到相契合的“相处”方式。近年来，随着当地政府绿色、开放、创新的工作理念的转变和社会普遍对旅游开发的重视，开始吸引大批游客到此旅游观光并为当地牧民增加大量创收。与此同时也在一定程度上促进了当地单一产业结构的调整与改革，更是在2013年作为电影《狼图腾》的拍摄地而一举闻名，经济发展的契机使得各方利益主体之间逐渐找到了平衡共治的合理模式，得到了各级政府的高度重视。

2. 多方主体的崛起与牧区权力的重构

努日音化社区在发展中已经初步形成了：以“政府统筹、牧区治理精英主导、全民参与”为典型特征的治理方式。在国家积极倡导共治发展、赋予社区和人民以充分权力的大背景中，当地牧区的居民们已开始凭借着古老草原文化中流传下的“守望相助，互帮互助”理念尝试性的探索着适合当地发展路径的“共建共治”新型牧区模式并取得了丰硕的物质和精神成果。努日音化社区各方主体间“以协同，促发展”的实践表明：社会治理背景下政府同牧民的有组织化工作是社区发展、地区繁荣的有效路径。

2.1 嘎查政府的发展

实际证明，嘎查政府对于牧区事务的有限介入有利于拓展牧区社区发展的边界。努日音化社区发展的实例表明，无论是实际还是制度构建均离不开政府的引导与支持，在“多元主体”治理模式的发展初期，嘎查政府通过宣传与示范、支持与动员，将部分分散独立的牧民逐步引入有组织的联合治理中；在制度构建领域，“牧区组织法”的颁布，也本身意味着嘎查政府自身通过法律的途径为社区自治让路，与旅游、养殖等产业发展有关的规约条文的颁布与制定也是镶嵌在更高层次的制度框架之中，这些制度框架就是政府的政策与法律。诱致性制度与强制性制度的互补与耦合及其作用的有效发挥也说明，在民族地区公共服务供给中，国家机构同牧民之间高度的合作是必要的，而政府在发展过程中的目标导向也正是如此；另外，政府还在提升景区知名度，进行市场宣传与形象宣传，科学合理的制定市场规制和信息弥补，对社区精英和牧户进行专业知识培训等公共基础服务领域起着重要的做用。

2.2 社区治理精英和牧民的崛起

随着西部大开发，旅游扶贫政策的实施以及多样化的发展需求趋势，少数民族地区以其活态的民族文化、淳朴洁净的草原风光、物产丰富的自然资源吸引着越来越多开发者，纷纷掀起区域开发的热潮。努日音化社区中越来越多的牧民卷入到协同发展的浪潮之中，也开始有部分村民逐渐成长为牧区各领域中的“精英”，在牧区的大小事务中发挥着重要作用。作为牧民利益的代表，他们与牧民共同守望着社区宝贵的多方发展资源；作为牧区管理中的精英群体，他们也逐渐带领着大家形成了蒙古族社会中“锡林”的功能。有一定的群众基础，是草原的权威性人物，有相当强的组织策划能力，有强烈的愿望和充分的动机去推动牧民的发展管理。在约定俗成的条约中，他们是制度的起草者、管理者和实施者，是实实在在的内生型骨干力量； 同时，也是外生秩序得以顺利实施和有效发挥作用的重要桥梁。而牧民作为地区发展的重要基础，经济视野的开放带来了其对于个人利益的普遍性争取。与原有的“独门独户”、“不理政事”相比较，牧民们开始越来越关注自己的事务，地区发展的重大决定，个人的权利意识得到了极大程度的提升并且在诸多领域发挥着基层民众的特定优势，对地区治理发展起着十分关键的作用。endprint

2.3 多方主体的发展对牧区权力的重构

在旧有的地区发展进程中，整个社会管理进程的发展都相对滞缓，而对于少数民族地区来说更是如此。牧民事务往往是宗族事务，单靠各方面实力的壮大，本身并不能给精英群体和普通牧户带来更多的自决权力。建国后，以国家的意志作为立足点，以公社、兵团为基本形式，以政治精英为代理人的牧区内正式权力开始发挥作用，形成国家力量对牧区基层政权的全面管理。这种“强集体﹑弱个人”的关系格局排斥一切社会力量，对于牧区内部的任何事务，嘎查政府都是一手包办，牧民和牧区精英在牧区事务上始终没有太多的话语权，普通的牧民更是对除了对自己家庭之外的权利行使一无所知。随着时代的发展，如今政府角色职能的转型，固有的管理者逐渐过渡为支持者、参与者，牧区内部的精英群体和牧民也已经开始逐渐成为主宰社区事务的最重要非政治力量，并且慢慢有“侵蚀”政治、宗族等传统势力的趋势，成为多元共治牧区事务的重要一环。

3. 从领导与被领导到协同共治：多元主体共同参与牧区事务的过程分析

当今调研地权力结构的一个突出特点就是各方利益主体在社会治理事务方面的崛起。治理精英和牧民住户作为牧区社会中普遍性的存在，具有无可替代的的基础性参与力量，就如一股股新鲜的血液般，注入到牧区发展治理的躯体中。而且，在国家政治力量不断弱化甚至退出部分牧区事务后，各方精英凭借着自身具有的多种资源优势填补了这一角色的失位，再加上大量的基层牧民开始有意识的参与到自我管理的社区事务中，社会治理的框架已初步构建完毕，多方主体的协同合作所形成的模式可谓契合之至。在笔者调研期间，了解到一个多方主体协同介入并影响牧区社区事务的观察和分析事件——牧区古屋修建。

3.1 修缮古屋过程始末

正值2015年春末夏初之际，笔者在出行中了解到努日音化社区的嘎查政府准备在夏季旅游旺季到来之前着手一件大事——修缮旅游景区内的古屋。但修缮古屋、完善相关配套设施建设的财政拨款与真实的资金需求之间还有大量的差额，只能靠辖区牧区住户募捐的方式来填补。嘎查政府自然就想到了当地的精英们，一方面同他们商量带头募捐为其他牧民做个示范表率作用，另一方面同他们共议参与古屋的修建来填补财政差额的空白。各方精英纷纷慷慨解囊，愿意带头多捐款，那些财力相对殷实的牧民更是忙于房屋修建的招标等工作。嘎查支部综合考虑了多方因素后，决定把房屋修缮通过招标的形式委托给了经济实力﹑商业信誉和参与愿望较强的几位牧区精英。在获得房屋修缮的承包权后，这一努日音化社区最大的事务的主导参与权就慢慢的由原有的嘎查干部一手决定过渡到精英和牧民们的手中，他们通过集体协商对房屋修补程度的预估、土地征用和补偿、雇佣当地劳动力来从事古屋的维护等做法对牧区事务中的决策力越来越大，实际效果显著。

3.2 古屋修缮中多方主体协同合作的过程分析

3.2.1 古屋捐款：多方主体介入牧区事务的开始

因为财政拨款不能完全满足修缮古屋工程的需要，剩余尾款需要由辖区内牧民平摊。此时，各方主体在其中的角色定位便初步显露。一方面，嘎查政府通过面向社会的广泛宣传，吸引大批投资商户进行实地考察，招商引资，并且开始在社区内部广泛动员，提升边缘牧民的参与意识；一方面，作为地区经济发展的“佼佼者”，社区内的各界精英，充分利用自身已有的多方资源优势对“古屋修缮工程”提供支持，并且在牧民群体内部形成了带头示范效应；另一方面，当地牧民也自发的聚集起来，除了对房屋修缮进行的捐款之外，还更为实际的对工程实施集思广益，献计献策。

3.2.2 工程招标：多方主体决定牧区社区事务的权利

根据调查，工程招标实际上只是个形式，结果早在招标开始前就已通过联席会议确定了。按照以往的惯例，凡涉及到招标就意味着仅有政府一方“决定权”，而且“走后门”、“靠关系”等现象层出不穷。因而此次在考虑由谁来承担这一工程时，便由三方主体的代表共同商议决定最终中标者。值得关注的一点，由于努日音化社区中本身已有从事建筑领域的精英，且这一事实已在无形中被纳入了嘎查政府的决策选择；牧民也因为了解精英们的为人处世，做事风格，留有着深刻的好感度，自然而然的也愿意积极将手中的票投给“他们”。事实证明，对于“自家”的事，社区内部的建筑精英显得格外积极和认真负责。无形中形成了“自家的问题自家解决，自家的事情自家办”的特殊招标模式。

3.2.3 建房征地：多方主体共议牧区社区事务的手段

在工程的实施权交予社区内部的建筑精英后，他们本着成本最少，尽量少占草场以及最大方便牧民的原则开始进行施工，在广泛汲取当地牧民的意见之后，对原有政府计划中的修缮地段进行了调整和改动。微小的出入体现着“各方利益主体”间的意志，标志着对于房屋修缮的主导权慢慢由嘎查政府的独占让位于“各方主体”。但在此过程中，部分居住偏远的牧民利益仍然受到了损害，无法享受到房屋修缮带来的好处，因此开始出现对工程队的施工进行阻拦的现象。当出现民主问题时，各方立刻暂停工程并进行协商。政府、施工方认真听取“偏远地”牧民代表的意见和看法，三方就实际施工的规划及设计原因进行密切的交流，政府和施工单位也本着尽量照顾到所有牧民的利益为准则；牧民精英代表在充分表达牧民诉求并得到了合理的、答复后也表示会考虑社区施工的实际难题与困境并对基层民众进行了耐心的沟通与联系。各方在平等协商的基础上逐渐的互相理解与配合。最终，各方决定在原有修缮古屋数量的基础之上利用三方代表办理的“农村信贷”资金扩充二十处房屋的原修缮计划，牧民也表示愿意积极配合政府和施工方的工作。

修缮房屋的过程中不可避免的会出现利益分配不均的情况，但是规划房屋的选取，是否修繕，补助经费，在这些事关牧民群体核心利益的问题上，须有各方利益主体共同协商，直面难题，而不是一方或几方的“独断”。现实表明，在社会大众主导社区事务的过程中，的确需要政府的“政治保护伞”来保证自己参与社区事务的合法性和参与进度，社区精英和牧民正是在这一过程中慢慢的向嘎查政府靠拢，不断的获得对牧区社区事务的主导权。而在此环节中，基层政府也逐渐的过渡为辅助力量。endprint

3.2.4 雇佣劳工：社区精英与牧民主导牧区社区事务的角色扮演

随着工程的开展，建筑精英衍生出了一种由自己决定的权力——雇佣劳工。在之前的社区事务中，辖区牧民大多不愿参与政府主导的工程施工中，大多数情况下，嘎查政府都是招揽下属施工单位或“关系户”，并且工程款的结余也总是一拖再拖，大包大揽。精英群体和牧民的角色总是“被动的”、“失位的”，完全听从或者在完全不知情的情况下“被决定”，经济精英主导牧区社区事务和普通牧民的充分参与也仅仅停留在表层，更没有渗透到牧民个体。因此我们更多看到的是民众的不满和抱怨，殊不知，就没有给予其真正的渠道以应用自身的权利。而在此次的房屋修缮工程中，一方面，由于牧民群体对精英群体了解程度较深，愿意主动为社区事务献上自己的力量。另一方面，精英群体也更愿意雇佣对本地事务环境和实地情况更加了解的当地牧民，所以当房屋修缮的过程中需要运送的大量工程材料以及工程夜间看护等需要雇佣当地牧民时，大家踊跃参加。

4. 顺势背后的逆势：各方主体的内外困境

4.1 组织化程度低造成的内部个体化弱势

当今社会，地区产业的发展是各方主体协作“力量”产生的母体。受制于产业组织化的发育状况，现今努日音化社区的经济发展主要依靠第一产业中的养殖业，但因受到国内外大环境的影响，以养殖业为主导的牧区发展模式已逐渐不适应地区的发展。

首先，当地牧民的经济水平明显制约着其多方水平的提升。真正的牧民自组织——具有牧有、牧治、牧享的牧民组织仍然没有健康地成长起来。而努日音化社区的第一产业基本上处于自给自足的状态，青壮年劳动力都外出务工，且打工群体也呈现碎片化的特征，牧民群体无法形成集聚力量。其次，当地原子化的个体精英不能形成一个组织化的精英群体，社区精英大户主要是养殖大户以及在非农产业中稍有成就、积累一定财富的一批人。这批人人数很少，经济实力有限，组织化程度低，当面对来自广大民众或者政治力量的压力时往往会被孤立。最后，嘎查政府由“管理”到“治理”的模式转变更是需要在根本上理清自己的权责范围，原有“不作为”、“乱作为”的形象在牧民心中固化。因此，政府需要做出更好的业绩，为牧民办出更多的实事，才能逐渐重塑自身形象，得到大家的信任。

4.2 社区事务参与不足导致的边缘化的外部群体弱势

部分社区牧民虽然居住在社区（普通牧民），或在社区中从事产业活动（精英群体）。但他们往往“自立门户”，邻里关系冷淡。更有部分牧民转向邻近的旗县定居，除非重大或者必须出面的事情才会回到社区，民众和精英群体流失的现象导致牧区社区主导力量缺失。对于缺乏自身利益的社区事务，牧民们避而远之；对于缺乏经济回报的社区事务，经济精英们态度冷淡，社区“肢体力量”事务参与程度严重不足。而在此次“古屋修缮捐款”的事件中，本被普通民众看作是理所当然的捐款却与“边缘牧民”出现了分歧，不缴、拖缴、少缴等现象屡屡发生，使得牧民群体内部出现了严重的矛盾，“边缘牧民”无形中受到了来自社区内部的“排挤”；更让普通牧民难以接受的是，部分边缘化的精英为了寻求自身的利益，总是试图与体制内的精英人物即政府干部进行联系，企图使自身的资本在社区市场中得到回报，获得更大的利益。但问题是他们在“紧跟”领导的同时忽视了更广大的普通牧民群众，只唯上不唯下而使自己受到孤立，处在牧区社区事务的边缘。

5. 兼论多方主体协同参与农牧社区社会治理的可能途径

李裕林（2007）认为，实现农村社区有效管理要整合“官”、“民”力量。“官”必须充分发挥自身的外源性力量，培养“民”的内生性力量，从而实现“官退”、“民进”的和谐均衡农牧社区新秩序的建构。一方面，作为“民方”的基层社会精英和普通民众，两方参与社会治理的关键在于以何种形式确保权力行使的合情、合理与合法。由于在社会治理的实际进程中不可避免的会出现“人民”自主自决的处理自身事务，这就注定与以往官方操办的形式大相径庭，在契入到社区内部的事务管理过程中就会出现“被质疑权利来源的合法性”的问题。因此，作为权力授予方的国家基层权利机关须正视此问题，通过一定的途径确保其行为的有效性并给予其政策上的支持。另一方面，作为“官方”的基层政府，在社会治理层面与精英群体和普通民众的合作不仅停留在权利的赋予承认上，还应充分利用自身资源优势，不断的创造条件，鼓励、支持、引导部分有能力的农牧区社区民众参与社区公益事业，造福全体居民，实现“达则兼济天下”。社区的发展，社区的联合无论从何处谈起都需有着坚实基础和明确的利益共识。经济发展，大到国家，小到社区，无论何时都显示出其独到、重要的一面。社会治理的根基在于人民，而人民的根基在于发展。因此，如今的农牧社区治理迫切的要需要培育产业组织。一方面，发展一批能够带动本地区致富的经济能人，提高经济精英的组织化程度，吸引部分长期在外的经济精英“回归”农牧社区；另一方面，大力促进农牧社区民众自我发展、自我管理的意识，摒弃原有被动的“跟着”政府走的路子，提高自主、自觉、自组织的思想。对于各方治理主体而言，还要培育现代发展意识，树立基层政府和经济精英的责任意识和普通民众的市场意识，理智看待社会分化背景下农牧区阶层的变动，使二者的经济差距导致的心理隔阂能够消弭。“多元主体联动机制”的构思与建立，为的就是充分调动社会力量与公众的积极性，使与居民事务密切相关的各方主体能协同参与到社区的治理当中，并建立灵活有效的“自下而上”的农牧社区联动体系，将“政府”与“精英”与“公众”有机的联系起来，将“社会协同”与“公众参与”有效的激活起来，共同推动“国家”强大、“市场”强劲的农牧区社会治理新格局。

[參考文献]：

[1]贺雪峰. 乡村治理的社会基础[M]. 北京：中国社会科学出版社，2003：序言.

[2]温铁军. “三农"问题与制度变迁[M].北京：中国经济出版社，2009：9.

[3]王春蕊. 对城乡统筹发展中新农村综合体建设模式的解读[J].河北学刊，2011，（05）.endprint