文/辽宁省国土资源调查规划局 彭兵根

国内外区域国土空间规划的经验与启示

文/辽宁省国土资源调查规划局 彭兵根

国土是生态文明建设的空间载体和空间规划的物质基础。2016年，国务院印发了《全国国土规划纲要（2016-2030年）》，从国家层面上对国土空间开发、资源环境保护、国土综合整治和保障体系建设等作出总体部署和统筹安排。

然而，随着我国经济发展进入了新常态，全面建成小康社会和供给侧结构性改革正在加快推进，国土开发和保护面临着许多新情况、新矛盾和新挑战，特别是一些地区出现了国土空间开发失衡、环境污染严重、资源约束趋紧、生态系统退化、城区的盲目扩张和土地资源的浪费等多方面问题。因此，迫切需要从区域层面上对国土资源的开发、利用和保护进行空间性、综合性的规划。在国土空间规划方面，国内外有些地区起步较早，其现代规划理论与方法经过长期不断的实践和积累，已经形成了较为完善严谨的体系和科学的方法研究，比如英国大伦敦、日本东京及我国京津冀、长株潭等区域在国土空间规划的法律基础、内容体系、协调机制、结构特点等方面探索积累了较为成熟完善的经验，对于各地区编制国土空间规划、完善空间规划体系具有积极的借鉴和启示意义。

一、国内外区域国土空间规划的实践与经验

20世纪90年代以来，随着可持续发展战略的实施，空间规划成为可持续发展必不可少的公共管理工具。为了使空间更加均衡发展，在国际竞争中发挥综合竞争力，西方发达国家和我国一些发达省份在比较完善的市场经济体系下，注重强化国家空间宏观调控功能，出台空间发展战略规划，通过“空间鼓励”、“空间准入”和“空间限制”等手段，协调中央和地方、地方和地方、城市和乡村、资源开发与环境保护之间的关系。

（一）国内发达地区空间规划实践与经验

1.京津冀北城乡空间规划经验。京津冀北城乡区域主要是由北京、天津、唐山、保定、廊坊等城市所统辖的京津康和京律保两个三角形地区，范围内人口4000多万，土地面积7万平方公里。目前，京津冀北城乡的空间结构从“星形结构”（即指只从一个中心城市向四周放射）向“双核心多中心”转变，形成了“三地带、三轴、两绿心”的空间布局。其中“三地带”包括指燕山山脉与太行山山脉地带，即上游生态敏感区，该区域城市化水平低，生态环境破坏严重，人口应向外疏解、转移；中部的华北平原带，即城市密集区，该区域面临着人口拥挤，交通堵塞、用地紧缺、环境恶化等问题，严重缺乏发展空间，人和产业急需向外转移；海滨地带，该区域有较大的发展空间和生态容量，是大工业发展的最佳区位。“三轴”指的是燕山山前轴线，山海轴线，太行山山前轴线，这三条轴线不仅缓解了北京旧城和密集建成区的压力，还成为了带动区域发展强有力的动力。“两绿心”是以盘山国家风景名胜区和白洋淀国家公园为主体，结合疏浚河道，建设的两个三角形城市群中的绿心，即蓟县绿心和白洋淀绿心。这种空间发展模式，可以实现不同地区之间的功能互补，促进区域整体均衡发展。

2.长株潭空间规划实践。长株潭地处我国南方的十字枢纽位置，位于湘中偏东。包括3个地级市，4个县级市，8个县，以及多个建制镇和集镇，空间结构紧密，空间布局层次分明，是湖南省乃至整个中西部地区城市较为密集的地带。三个地级市呈“品”字型分布，其他中小城镇围绕其周边，形成网络体系。依据各城市的功能以及地理位置，长株潭空间规划依据“点一轴”系统理论，根据该区城市群各市县的空间分布和地理分布特征，空间规划遵循“一二二四”的模式进行发展：“一”指的是长沙市区这个中心，是整个长株潭城市群空间结构中的极核，通过提升综合经济实力增强其对周边地区的带动辐射。“二”是两个副中心和两个经济圈，分别为：株洲市区和湘潭市区这两个副中心，这是长株潭城市群空间结构最大的特点所在，通过发挥两个副中心与区域核心城市距离相近的优势，建立联动发展机制，促进整个城市群空间结构的优化和经济发展；两个经济圈为长沙都市经济圈及长株潭城市群经济圈，即以长沙为中心，以长沙、株洲、湘潭为主节点，及京广铁路、长潭高速、京珠高速、湘江为依托，形成长沙都市经济圈；以长株潭三市为中心，以城市群十三个市县和各主要城镇为节点，及各主要交通干线为依托，形成长株潭城市群经济圈。“四”是指四条主要的发展轴，即沿京广铁路走向，形成以长沙市区、长沙县、株洲市区及株洲县为结点的纵向发展轴；沿浙赣铁路—湘黔铁路，形成以醴陵市、株洲市区、湘潭市、区、湘乡市为节点的横向发展轴；沿石长铁路—长浏高速走向，以宁乡县、望城县、长沙市区、长沙县、浏阳市为节点形成北部发展轴；沿湘东铁路走向，以浏阳市、醴陵市和攸县为主要节点形成东部发展轴。前两个是主要发展轴，后两个是一级发展轴，形成了长株潭 “井”字形的空间规划模式，使长株潭的城市功能分布更合理，发展轴线更清晰，有利于提高区域竞争力，形成城市之间并肩发展的良好局面。

（二）国外区域国土空间规划实践与经验

1.英国大伦敦地区空间结构规划经验。英国大伦敦地区空间规划的发展历经了从集中到疏散再到集中的过程。19世纪大伦敦地区采取“环状路网绿带卫星城”典型模式，目的是解决快速城镇化和工业化过程中产生的城乡矛盾、区域发展不平衡、环境恶化以及交通和住宅等突出问题。20世纪随着服务业比重越来越大，大伦敦地区确立了新的城市发展功能空间分布呈现“绿化、等级化、功能化”，城市中心国际化和信息化程度较高，主要是一些商业服务区；内城区和郊外主要受到中心区的高等级产业辐射，建立一些新型服务区以及对内的生产制造区。21世纪大伦敦地区空间规划策略首先是强调大伦敦人口和经济的增长，以及对环境和生活质量的改善；其次是坚持增长而绝非东西开拓；在尊重市场规律前提下，实行非均衡发展，侧重照顾交通公平。在这样的策略之下，大伦敦地区空间规划分三类地区发展：有发展机遇的地区，强化发展的地区和更新的地区，这样的分类可以增强大伦敦地区物质环境增长，分散和强化城镇中心功能，提高政策的实施效率。

2.日本东京都市圈空间结构规划经验。日本的空间规划体系是依托其自然地理条件和人文地理条件而产生发展起来的，经过20多年的努力，建立起了自上而下的、完善的区域规划体系。日本东京在空间与资源受限的条件下，经过60多年发展成为了人口众多、城市功能集聚的国际化大都市，快速发展导致许多城市问题的出现：城市中心区地价飞速上涨、中心城市只能单一化以及空洞化；居住用地和城市用地外延扩展造成昂贵的交通时间成本和较高的社会生产成本；交通噪声和生活垃圾堆放等环境问题以及“一核集中”所带来的抵抗自然及人为灾害的风险问题。为了解决以上城市问题，东京都市圈的空间形态由“多中心、分层次”到“一极集中”，再逐渐向“多核多圈层”结构转变。目前，大东京都市区正在形成“中心—副中心—郊区卫星城—邻县中心”构成的多核多圈层空间形态，这种圈层建设环状的空间结构，其优势就在于：一是强化东京首都圈交通、信息网络的环状结构；二是通过各个节点城市功能的分工合作，可以更好的发挥首都圈的总体功能，实现首都圈功能协作的效率；三是与环境共生，形成跨都市圈的绿地、水系结构；四是多核心发挥城市魅力和活力；五是核心和都市轴的结构可以更好地发挥聚集优势；六是两条都市轴相互交错连接，促进首都圈内信息流动，形成高效率的环状都市轴。

3.德国柏林——勃兰登堡大都市区空间结构规划经验。德国柏林——勃兰登堡大都市区的空间发展策略基本原则是城市的可持续发展原则和分散集中的原则。该区域的空间发展是执行多中心、分散集中的模式，将大都市区中的节点城市分为：大都市中心、地区中心、具有部分主要中心功能的次中心、次中心以及具有部分补充功能的次中心五大类，分布在各个片区，用以形成网络化的开敞空间体系。在这样的模式下，存在着多中心执政，交通和经济过于集中、难以管理等问题。因此空间规划应加强对建设用地增长的区域管制，因地制宜，以保障该地区和谐有序发展。

二、当前我国区域国土空间规划存在的问题

当前，随着工业化、城镇化进程快速推进，特别是全面建成小康社会的加快推进和生态文明建设的不断深入，我国国土空间开发在为国民经济快速发展和社会进步提供有力支撑的同时，也存在资源环境的瓶颈作用日益突出，空间开发布局无序，城镇和工业发展空间过度扩张，基础设施重复建设等一些影响经济社会可持续发展的突出问题。

一是国土空间开发失衡。主要表现为一些地区工业分散发展及人口与经济的空间分布严重不匹配。一些地区从省级至乡镇级政府，从城市到乡村，都强调工业的发展，呈现“资源处处开发、工业遍地开花”现象，严重妨害了空间资源的集约利用和生态空间的保护，并造区域经济社会发展的不可持续。?特别是近年来日趋激烈的区域竞争，许多城市和地区为了加快发展，不惜过度开发资源、超前建设基础设施、以破坏生态环境和历史文化为代价招商引资，损害自身持续发展能力，造成城市与区域功能定位不准、发展方向冲突、开发秩序混乱、开发强度随意的局面。同时，一些区域人口与经济的空间分布严重不匹配。改革开放以来，随着市场机制对资源配置作用的增强，产业不断向沿海、沿江、沿线地区集中，但人口同向集聚速度却相对较弱，全国呈现出东部地区产业集聚高于人口集聚，而中西部地区产业集聚落后于人口集聚的总体态势。

二是城镇、农业、生态空间结构性矛盾凸显。随着城乡建设用地不断扩张，农业和生态用地空间受到挤压，城镇、农业、生态空间矛盾加剧。近年来，在加快推进城镇化的目标下，全国许多地区的大中城市，纷纷以“大手笔”规划建设新城、大学城、大广场等；一些地方以改善投资环境为名，竞相修建高尔夫球场，一些小规模的村办企业在用地管理造成土地利用上的很大浪费，一些农村宅基地面积不断扩大且住宅空置率较高，这种城乡建设用地盲目、低效扩张的现象，导致我国耕地总量逐年下降，耕地保护压力持续增大，空间开发政策面临艰难抉择。

三是社会经济与自然环境的适应关系趋于恶化。近年来，各级政府对于生态修复和建设以及环境治理的资金和政策投入力度不断加大，但许多地区的工业化和城镇化过程中对于生态空间保护严重不足。工业和城镇发展对于生态环境的影响体现在两个方面：一方面城镇建设占用了生态空间；另一方面工业和城镇发展产生的污染破坏了生态空间。

四是部分地区国土开发强度与资源环境承载能力不匹配。国土开发过度和开发不足现象并存，京津冀、长江三角洲、珠江三角洲等地区国土开发强度接近或超出资源环境承载能力，中西部一些自然禀赋较好的地区尚有较大潜力。由于不顾资源环境承载能力，对于能矿资源、水资源等粗放式、无节制的肆意开发和过度开发，使得环境损耗和污染加剧，环境危机由局部范围扩大到较大范围，局部地区的环境危机正在演变成为社会危机。近岸海域生态系统恶化，气象灾害、地质灾害和海洋灾害等均是这些危机的不同表现形式。

五是陆海国土开发缺乏统筹。沿海局部地区开发布局与海洋资源环境条件不相适应，围填海规模增长较快、利用粗放，可供开发的海岸线和近岸海域资源日益匮乏，涉海行业用海矛盾突出，渔业资源和生态环境损害严重。

三、国内外经验对我国区域国土空间规划的启示

他山之石，可以攻玉。通过对国内外区域空间规划经验借鉴，梳理分析当前我国区域空间规划存在的问题，不难发现，国土空间规划是战略性、综合性、基础性规划，在国家和地区确定经济布局，协调经济发展与人口、资源、环境之间的关系，明确资源综合开发的方向、目标、重点和步骤中具有统筹协调和综合调控关键作用。一些区域在进行国土空间规划时，要着重把握以下几个方面：

一是牢固树立“建设生态文明”的目标导向。党的十八大指出，推进生态文明建设要优化国土空间规划，而国土空间规划又要顺应生态文明建设大势，以尊重自然、顺应自然和保护自然的生态文明理念为规划核心，统筹协调人与自然、人与人、人与社会的平衡。要加快实施主体功能区战略，推动各地区严格按照主体功能定位发展，构建科学合理的城市化格局、农业发展格局、生态安全格局，即生产空间、生活空间、生态空间; 全面促进资源节约，加大自然生态系统和环境保护力度，加强生态文明制度建设，将生态文明理念融入国土空间规划各方面和全过程。我国国土空间规划应将生态文明理念融入国土空间规划各方面和全过程，需要坚持生态敏感性（生态）、建设适宜性（生产）、环境宜居性（生活）“三生”协同原则，以资源环境承载力作为国土空间优化的基础，以综合整治工程作为国土空间修复的途径，以生态文明制度作为国土空间保护的保障，进一步强化对资源环境承载力的评价，形成国土生态屏障、重要生态功能区、基础生态用地和生态网络体系为主体的生态安全体系，实现经济-环境-人居和谐的国土空间格局。

二是充分发挥国土资源环境承载力评价的基础作用。国土空间规划的任务一方面要保护国土资源环境的可持续发展，另一方面又要保障经济发展对资源环境的需求，面临两难的困境，要在保护与保障之间寻找平衡，需要建立在科学评价的基础上，通过有效的计量方法进行调挈。全球性资源环境问题的出现表明，资源环境承载能力是有限的，在一定时空范围内有其承载的最大极限，超出资源环境承载力必然会导致资源环境问题。“地大物博”还是“地大物薄”不能凭主观臆断，而是要通过定量评价。编制国土规划之前，要对规划区域的资源环境承载力做出客观准确的评价，划分出不同的承载力区域，才能对不同区域人类活动作出导向性安排，有效地将经济发展规模与速度控制在资源环境承载力阈值之内，将产业类型、产业布局等控制在资源环境适宜的范围之内，使资源环境条件与本区域经济社会发展状况相协调，有效地避免过度开发、不合理布局，实现人地协调可持续发展。生态环境保护与经济社会发展共同推进是当今时代发展的必然选择。在资源环境承载力基础上编制国土规划是确保国土规划编制的科学性、实施的权威性的途径。目前我国的资源环境承载力评价工作正在陆续展开，应尽快在国土资源大调查的基础上完成国土资源环境承载力评价，并建立资源环境承载力动态评价制度，为今后的国土规划奠定坚实的科学基础。

三是科学统筹经济社会发展需求与发展能力的相互关系。规划是为有计划地实现经济社会发展目标所制定的发展方案，规划的编制是要满足一定时期内经济、社会、民生的发展需要，当时的人口总量、生产力水平、消费水平、社会制度、文化背景以及国内生产总值目标等都是规划编制的主要影响因素。国土规划承担保护资源、保障发展的双重任务，保护是为了更好地发展，而只有发展所带来的生产力的进步，才能更好地促进资源环境的保护。国土规划编制不仅要考虑资源环境承载力基础，同时也要考虑经济社会发展的需要，以及经济社会发展的能力，应对资源环境危机的能力，要做出综合评价，只有统筹自然与经济社会两方面的问题，才能实现资源合理配置，保障经济社会发展。

四是突出人地协调的可持续发展观这个核心要素。人地关系在经历了“环境中心”、“人类中心”之后，到20世纪后期发展到“人地协调的可持续发展”的阶段。国土空间规划是联系国土资源与经济社会活动的最直接的纽带，应是协调人地矛盾最直接的手段。世界国土规划经历了从资源开发型—经济发展均衡型—生态导向型的发展历程。把资源环境保护与规划紧密结合起来是经济社会发展到一定阶段的必然选择。人地协调可持续发展应成为新时期国土规划编制的核心理念和最高目标，是国土规划编制的思想基础。

五是进一步健全完善法律法规保障体系。国土空间规划的实施要达到预期效果，离不开法律和政策体系的支持。发达国家的空间规划都以法律作为编制依据，在实施过程中以国家的核心法律作为指导，制定具体的法规和政策进行保障。当前中国国土空间规划的法律体系还处于起步阶段，主体功能区规划与其他规划之间的关系，各级政府权责和利益分配等问题存在法律空白。因此，迫切需要在战略性、基础性和约束性方面，进一步健全完善空间规划的法律法规和政策体系等，以便顺利推进国土空间规划的实施，使规划真正指导建设实践，注重实效，有的放矢。