勒枫林+贾考武

随着自然人纳税人数量日益增多，税务机关征管难度越来越大。纳税人自主纳税意识薄弱、自我核算能力不足，税务机关缺乏有效的数据共享平台、准确的收入监控手段、强大的大数据聚合能力、有效的区别制约方式和专业的人才管理团队，都成为个人所得税风险管理的重要内容。

一、个人所得税风险管理概述

税收风险是指税务机关或税务人员未依照或未完全依照法律、法规和行政规章的要求，在税收执法或履行职责中给国家或纳税人造成的损失所应承担的责任。而税收风险管理，是税务机关运用风险管理理论和方法，在全面分析纳税人税法遵从状况的基础上，针对纳税人不同类型不同等级的税收风险，合理配置税收管理资源，通过风险提醒、纳税评估、税务审计、反避税调查、税务稽查等风险应对手段，防控税收风险，提高纳税人的税法遵从度，提升税务机关管理水平的税收管理活动。税收风险管理是现代税收管理的重要内容之一，是现代税收征管发展的趋势，也是一种新的税收管理模式。

个人所得税风险管理是通过建立个人所得税风险点特征库和风险识别模型，对两处以上获得工资薪金所得、股息红利所得、劳务报酬所得、非货币性资产投资、股权激励和个人股权转让所得等风险点实行精准识别，根据风险预警和风险应对，督促纳税人及时足额缴纳税款，并引入惩戒机制，对不配合地税机关及时消除税收风险的，或因不交、少交个人所得税而受到行政处罚的纳税人，列入失信纳税人名单，通过事中事后监管警示系统，对其进行惩戒，对其在银行贷款、投融资、注册新公司、工程招投标等方面予以限制，遏制其偷税漏税。

二、当前个人所得税风险管理现状分析

（一）风险识别中识别评价模型不够成熟，信息获取和处理机制不健全。由于自然人所行业、地区和单位不同，个人所得税风险点识别不统一，各个地方税务机关只能根据自己的税收经验来判斷风险点；风险评价模型中的风险特征指标难以系统归纳和提炼，风险模型缺乏质量。当前只能成为辅助手段，风险评价主要还是要依靠基层局的案头分析和人工筛查，评估的方法、手段还不够完善，风险评价效率较低。

（二）基础数据的准确性和完整性有所欠缺，影响风险管理效率。由于部分单位财务核算不规范、账面信息真实度低，一些对风险管理至关重要的收入、现金流的数据无法取得，税务机关与信息第三方之间的数据交换渠道不畅，没有真正意义上实现实时共享，且各地实现程度也不尽相同，有的仅能实现小范围的数据传递。加之各地征管信息化水平参差不齐，数据的采集和传递口径以及数据加工处理水平也有所不同，这就影响了税务机关有效利用数据的能力。

（三）风险应对水平不够。

风险应对工作需要具备丰富的税收法规、财务会计、计算机操作等方面知识和有一定的税收实践经验的人员，而目前从事风险应对工作的人员大多缺乏系统培训，缺少针对纳税提醒、纳税评估、税务检查等应对手段的专业化指导。鉴于税务机关资源配置的有限性，仅仅罗列重点监控对象是远远不够的。没有形成具有指导性、操作性、规范性、标准化的全流程应对规则，容易将风险应对与税务稽查的概念混淆，很大程度上影响了风险管理质量。

（四）风险管理人员配置力量不足，应对人员缺乏专业指导。个人所得税风险管理由税政部门负责，风险管理的计划、分析、推送、应对报告审核和报表报送主要由所得税专干一人负责，有些专干还兼顾其他工作，工作量大，对风险管理缺乏深入思考和分析的时间，应用第三方数据开展风险预警实践的时间少之又少，使得风险管理在提高税收遵从度和征管效率方面的作用体现不足

三、个人所得税风险管理建议

规范流程，明确税收风险管理的主要内容，可以从风险数据采集、风险信息管理、风险识别管理、风险评估、风险应对管理和风险管理绩效评价等几方面来规范个人所得税风险管理。

（一）风险数据采集

税源管理部门户籍管理岗位负责采集纳税人纳税申报、生产经营、税务管理和第三方信息，建立并维护好纳税人“一户式”征管基础档案，形成“通用基本参数、生产经营参数、行业个性参数、可比指标参数”四个参数板块，与企业报送数据对比来准确发现企业在某个环节的异常。

按照统一的数据口径标准，合理采集纳税人信息，拓展第三方涉税信息来源，形成风险管理数据仓库。做好入库数据的筛选、量化、归集以及加工、分析、共享、传递、交换等工作，落实数据分析责任制。要加强基础信息质量管理，把好数据入口关。

在日常税收户籍信息管理过程中做好申报信息的合理性、有效性的基础管理。对新入库数据，注重疑点数据清理力度，对新采集的基础数据进行完整性、合理性、有效性的初步分析和税收风险管理工作情况报告完善，做好日常一般性疑点数据的核实和修正工作。

（二）风险信息管理

逐步开发、完善、应用风险管理信息系统，建立数据综合分析利用平台，以专业化团队实施数据应用管理。

（1）建立和完善风险特征指标体系。科学设置风险特征指标体系是风险管理的核心和关键。逐步建立和完善以通用指标为主体、个性化指标为补充、以风险特征事项和风险特征指标为主要内容的风险特征指标体系。根据税源管理的变化和申报等信息的延伸，不断完善风险特征指标体系，能较为全面准确地防范和查找税收风险。

（2）建立和完善风险特征库。以税种、纳税人类型、征收方式等为分类依据，建立和完善科学合理的、具有明显分类特征的风险特征库。以专项性风险特征指标体系为基础，实行分类管理，研究、开发风险分析数据模型、工具。积极探索税收风险防控管理、行业专业化管理、个体税收风险管理，逐步建立分析模型。

（3）建立数据综合分析利用平台。建立以全局性、税源管理部门区域性、部门专业性的数据综合分析利用平台，以专业化数据风险分析为手段，结合税收预警评估体系，形成相互监督、相互制约的风险防范体系。通过对风险特征指标体系合理设置指标选取、指标参数、指标计分、指标权重、模型计分、风险等级和风险诊断书，为风险管理的有效实施奠定基础。endprint

（4）建议优化所得税纳税申报监控系统，实现财务与申报数据实时对比，税收相关数据自动校验，重要政策执行及时监管，涉税备案资料同步监控。采取“典型调查定制行业模版、以行业管理带动全面管理”的方式，选取典型企业进行调查分析和解剖，摸清所属行业的经营特点、管理流程、风险疑点和表现形式，建立数据分析模型、制定纳税评估模版、发起专项行业风险应对。

（三）风险识别管理

风险识别即根据组织目标、战略规划等方式识别所面临的风险。无论是哪一种叫法，风险识别都是一个对风险进行确认的动态化的连续过程，并且是风险管理在实施阶段的首要步骤。综合分析探索自然纳税人不同规模、行业（产品）、税种等风险发生规律，应用数据综合分析利用平台，依托风险特征指标体系和风险特征庫，对风险数据信息进行扫描、分析和筛选，确定个人所得税风险点。

1.个人所得税税收申报中的风险点。根据《个人所得税全员全额扣缴申报管理暂行办法》规定，个人所得税申报普遍存在的五大风险点；（1）申报不全。有的会将本位成员列入扣缴申报，却忘了将支付其他应税收入的人员列入；有的会将支付数额达到纳税标准的列入扣缴申报，却忘了将未达到纳税标准的列入。（2）申报不真。有的只申报工资和奖金部分，津贴补贴等就容易遗漏，有的扣缴义务人可能只申报现金部分，而忽略实物和有价证券部分。（3）申报不细。有时个人及基础信息发生变化时，还应及时报送变更信息。对非雇员，股东、投资者，在中国境内无住所的个人，还应加报有关信息。（4）申报不及时。纳税人每月所扣的税款，应当在次月7日内缴入国库，并向税务机关报送纳税申报表。许多单位不能及时办理申报。（5）未设置专门账簿。即使是一些已经扣缴申报的单位，习惯于把所有账簿交给税务人员查阅，没有建立个税代扣代缴备查簿的现象存在。

2.税收执法活动中的风险点。对地税工作人员在税务登记、税款征收、税收管理、税务稽查、税收处罚、行政复议、行政诉讼、行政赔偿等执法活动中存在的各种执法风险信息进行了识别，还可以根据发生机率、危害程度、形成原因等方面进行评估，划分高、中、低三级风险点。

3.税收执法部门及人员风险点。按照加强两权制约和监督的要求，实施税收廉政风险防范。可以设置税收执法部门及人员风险点；（1）根据税收工作中可能引发不廉洁行为甚至违纪违法问题的执法人员风险可以分为四类，即思想道德风险、规章制度风险、岗位职责风险、工作流程风险，进行重点防范。（2）针对关键环节、重点部门和重点岗位，特别是具有干部人事权、行政执法权、行政审批权、财务管理权的部门，结合税务机关岗位设置、职务安排定位等情况，并着眼于领导岗位、中层岗位和一般岗位三个层次，可以分别设置思想道德风险点，岗位职责风险点，工作流程风险点和规章制度风险点。

（四）风险评估

风险评估和排序的核心是建立一个合理的风险评估框架，使遵从风险可以反复进行可比性评估。评估和排序的主要任务是将前一个风险管理阶段中识别出来的风险进行定性化或定量化，以将主要风险与次要风险分类，这就需要利用数据和相关信息评估风险的来源和潜在后果，并判断其发生的可能性。

1.风险排序管理。根据风险识别成果，按照一定的规则进行估值计算，综合考虑征管资源，评定纳税人风险等级，并出具风险诊断书。建立税收风险应对机制，根据不同的风险等级，拟定风险提示、纳税评估、税务稽查等不同的应对任务方案。

2.确定风险等级。在获取了充分、准确、及时的数据以后，税务机关通常需要采用唯一的纳税人识别号（如纳税人的社会保障号）对已有数据进行关联。并把纳税人申报数据和税务机关掌握的其他数据（如纳税人的历史数据、第三方信息等）进行比对。税务机关普遍采用神经网络和回归树程序实现数据挖掘，从中发现纳税人的行为特征，确定纳税人的风险等级。

（五）风险应对管理

根据风险评估结果，选择应对措施，风险应对措施包括风险规避、风险降低、风险转移和风险留存。严格风险应对程序，逐级开展风险应对，按照征管法及其实施细则，以及各级规范性文件要求，在规定时间内规范实施应对任务。

1.切实做好风险应对前期准备工作。对相关数据进行整理加工并开展风险分析，整理出需要注意的事项和应对侧重点，对可能存在的问题及时审核。

2.按规定要求开展风险应对工作。严格按照《税收风险应对工作规程》，制定应对方案：低风险纳税人推送给各基层税源管理部门实施纳税服务提醒应对，并同时做好各基层单位风险应对有关制度、规定、流程、办法等相关业务的指导工作，明确各基层完成工作的时间要求和需要报送的相关资料。

3.风险管理人员素质优化。税务机关可按风险管理的环节设置专门的部门，配备足够开展数据分析、风险识别推送、应对审核和复查的专职岗位人员，为风险管理的顺利实施提供机构和制度保障。由专职的风险管理人员负责风险管理组织的运行。同时还应加强对风险管理团队的培训和指导，及时更新税收业务、财务会计以及相关法律法规知识。

（六）风险管理绩效评价

各风险管理责任部门应根据各自工作职责切实做好过程督促和评价工作。

1.结果反馈。风险应对任务规定办结时间截止后，各实施部门进行汇总、统计、分析，客观反映风险应对情况，逐级上报给上一级部门。重点税源应对任务，由归口部门按相关文件要求将结果反馈给上级相应单位；重点税源和一般税源风险应对任务结果逐级反馈结果至风险任务发起部门；风险任务发起部门将汇总结果反馈给风险管理部门。

2.评估分析。各实施部门在结果反馈中应注重对风险管理情况的总体评估分析，以促进风险管理的不断完善。对风险管理情况的评定标准包括：选案准确情况，考量实施的税务稽查和纳税评估应对任务的准确性等；风险应对情况，包括风险诊断书疑点排除情况、风险应对任务实施及时性、案卷信息完整性、风险应对任务执法规范性、风险管理对象投诉情况、风险应对成果等。

3.风险特征指标体系修正。根据风险管理情况，及时完善指标体系和参数设置，提高风险识别针对性。各风险管理责任部门对风险应对情况进行分类别汇总分析，提炼共性涉税问题，提出解决方案，完善管理措施，指导征管实践，强化后续征管。

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