◎张照新

精准扶贫：实践与反思

◎张照新

精准扶贫、精准脱贫、打赢脱贫攻坚战，是我国“十三五”时期的重大战略。这个重大战略实际上也是国家统筹城乡发展方略的延续和深化。2005年中央提出“以工补农，以城带乡”重大战略，一举扭转了国家和农民之间的关系、城乡之间的关系和工农之间的关系。“十三五”的脱贫攻坚战，通过进一步加大对农业农村的投入，整体解决农村的贫困问题，实际上是“以工补农，以城带乡”深化，进一步实现城乡之间的均衡发展。脱贫攻坚战还标志着我们国家发展理念的转变，即农业农村发展由原来的更多关注总量、关注总体发展，转变为更多关注结构和个体，关注弱势群体的发展，这是一个非常大的转变和进步。

张照新 农业部农村经济研究中心研究员，经济学博士。长期从事农业体制变革与新型农业经营主体发展政策研究。先后主持国家社科基金、农业部软科学课题和国际合作课题多项。

“十三五”脱贫攻坚战主要体现为“五个一批”。

一是扶持产业发展脱贫一批。通过支持贫困户发展特色种植业、养殖业，或者由企业或者合作社带动农户发展特色产业，农户以土地入股、代种代养、劳务参与等方式融入特色产业发展，带动农民就业增收入实现脱贫。

二是易地扶贫搬迁脱贫一批。对那些居住在自然条件极为恶劣地区的农户，进行异地搬迁，在移民新村、小城镇、乡村旅游区等区域安置，通过安排就业和生活，解决他们的贫困问题；国家在易地扶贫搬迁投入6000亿元，解决1000多万人口贫困问题。

三是生态保护脱贫一批。国家实施的退耕还林还草、天然林保护、防护林建设、荒漠化治理、防沙治沙、湿地保护与恢复、坡耕地综合整治、退牧还草、水生态治理等重大生态工程，在项目和资金安排上进一步向贫困地区倾斜，提高贫困人口参与度和受益水平。

四是通过教育扶贫来脱贫一批。对建档立卡的贫困学生，实施普通高中、中等职业教育免除学杂费。职业院校和技工学校还将与企业扶贫相结合，重点招收贫困家庭子女，开展订单式培养，确保贫困家庭劳动力至少掌握一门致富技能。

五是社会保障兜底一批。完善农村最低生活保障制度，对无法依靠产业扶持和就业帮助脱贫的家庭实行政策性保障兜底。大约2000余万人口多是完全或部分丧失劳动能力的。针对这些贫困人口，国家将以政策性兜底的方式助力，对于符合条件纳入低保范围的贫困家庭，做到应保尽保。

产业扶贫是实现贫困农民持续增收的主要措施，因此目前各地高度重视产业脱贫，主要探索了四种模式。

第一种模式是直接支持贫困户自身发展。国家出台了特惠贷，对于各地建档立卡的贫困户，一户可以获得五万元的贷款，用于自身的发展，比如说搞特色种植和特色养殖。当然有些地区还出台了精准扶贫贷，就是在原来每户五万的基础上可以每个人获得五万元的贷款。这样贷款力度明显增加了，促进了贫困户的发展。

第二种模式是由企业或者合作社来带动农户发展特色产业。农民以土地入股，还有贫困户以贷入股，即通过贫困户的贷款来入股，或者代种代养、劳务参与，获取分红收入和工资收入。

第三种模式是由集体经济组织带动贫困户脱贫。在一些贫困地区，当地政府通过支持村集体经济组织发展特色产业，带动当地贫困户增收。

第四种通过资产入股扶贫。即通过政府引入企业开发光伏项目，在贫困户的屋顶上建光伏，农民投入少量资金或者主要依靠企业投资，实现农民增收。

各地对于脱贫攻坚工作高度重视，都建立了精准扶贫的工作体系，把脱贫当作一次大会战，国家贫困县、省级贫困县基本上都建立了脱贫攻坚指挥部，有一系列的规划，包括数据，制订了“作战图”和脱贫的目标及步骤。应该说，作为一项重大举措，推动了各种资源进入农业农村，脱贫攻坚的效果是非常明显的。

一是财政投入大幅度增加，2016年国家扶贫资金超过600亿，比上年增长了40%。

二是金融资源大幅度向农村倾斜。原来农村融资难是很突出的问题，国家一直努力推动金融资源进入农村领域，但效果不明显。这一次通过脱贫攻坚行动，采取各种非常规措施，推动了大量金融资源进入农业农村，如特惠贷、精准扶贫贷。贵州还建立了3000亿的扶贫产业发展资金，六盘水市建立了1000亿的脱贫产业基金。

三是切实增加了农民的收入。建档立卡贫困户的资产收入、就业收入等明显增加了。

四是形成了全社会参与的机制。原来扶贫主要是由扶贫办承担和协调。现在各个部门，包括政府部门、企业，都已经被动员组织起来参与扶贫。每个部门都有联系点、联系村和帮扶县。在扶贫评估方面，还引入第三方评估，由学校和研究机构参与第三方评估，完善了评估机制。

当然，脱贫攻坚工作也存在一些明显的问题。有五个方面值得关注。

一是贫困户增收的可持续性。当前通过对农业农村大量的投入，农民的收入增加了，农村的基础设施也得到了改善。但很多措施是短期性的。如以贷入股政策，每个建档立卡户贷款五万元投资到龙头企业或者投到合作社。龙头企业或者合作社每年按10%的比例给贫困户分红，有的分红规定三年，有的分红是五年。三年或者五年之内这个贫困户收入肯定是增加了3000-5000块钱，但是贷款归还后，企业或合作社给不给农户分红？按照常理来说，贫困户是以贷款入股，贷款归还后，入股资金没有了，就不能享受分红了。后期怎么办，我觉得值得关注。

二是很多投资项目的风险问题。贫困地区通过政策和信贷支持，吸引了一大批龙头企业或者合作社投资发展农业产业项目。但任何产业发展都是有风险的，企业经营更有风险。龙头企业或者合作社虽然承诺了每年给贫困户分红。但是如果这些经营主体亏损，甚至陷入破产困境后怎么办？目前相关风险防范机制还没有建立起来，其面临的市场风险还是比较大的。现在广西、贵州等地大力发展特色水果、蔬菜，其面临的市场风险也值得关注。

三是精准扶贫机制的瞄准机制不足。当前大量的财政、信贷资金投入尽管取得了效果，但深入分析，有些投入政策存在瞄准机制错位的问题。如搬迁移民政策，易地搬迁对于生活在不适宜居住地方的农户来说是好处。但因为易地搬迁政策是按片分任务的。我到一个贫困县的乡镇去调研，发现易地搬迁优惠政策实际上被相对来说经济条件比较好的农户享受了。这个乡镇每年大概有200户的搬迁任务，把贫困户安置到市级城市郊区。尽管当地属于山区，但实际上有山地资源，真正的贫困户担心搬迁后没有生活收入来源，不愿意搬的。而当地一些长年在外打工、收入条件较好的农户，发现搬到城市郊区可以解决子女上学问题，更有积极性参与搬迁。我访谈了一个农户，夫妻两个都在外打工，近几年开发了20多亩茶园，但由于发展茶园投入比较大，加上当地贫困户指标比较多，他也被列为建档立卡贫困户。他愿意搬到城市郊区，他说，易地搬迁每个人交2500块钱，一户就可以在郊区分到80平方的房子，非常划算。从这个案例可以看出，扶贫的瞄准机制还存在不足，需要进一步调整。

四是扶贫攻坚优先顺序和效率问题。按照国家的脱贫攻坚规划，“十三五”要实现脱贫目标。在实际操作中，各地实际上都是按照三年完成两年巩固的步骤来开展，即2018年完成脱贫目标，2019年和2020年两年巩固。在政策措施上，各地主要看重的是产业扶贫，对于社保扶贫、保障兜底关注度很少。其实扶贫和脱贫是两个概念。以往的扶贫政策，主要是“造血”思路，扶持那些可以发展的农户。而脱贫是所有的农户都要实现习总书记说的“一个都不能落下”的目标，要把所有的农户都实现脱贫。但是地方政府的重点仍然延续以往的扶贫思路，把主要精力放在产业扶贫上，通过引进项目、投资来发展经济。这种优先顺序是值得商榷的。就脱贫而言，重点应关注那些缺乏劳动能力，不能通过产业发展取得收入的群体，通过社会扶贫，包括社会保障、医疗、教育这些措施，解决他们生活中存在的困难。据我的调研，除了少数民族和特殊地区以外，绝大多数地区的贫困户都是伤、病、残或者孤寡老人，这些群体很难依靠产业扶贫来获得收入。在脱贫攻坚中，应把这部分群体放在最优先的序列上，通过低保、医疗、教育、危房改造等措施，实现他们的“两不愁、三保障”。

五是如何有效发挥市场机制也值得关注。在一些贫困地区，在产业发展上，主要是由政府部门、乡镇政府、村集体经济组织和国有平台进行操作，如何发挥市场主体作用，实现这些产业发展项目与市场的有效对接，需要深入研究。如贵州某县，在全县每个村都成立个村级合作社，以村级合作社作为主体，通过政府平台公司进行投入，大规模发展特色产业。尽管该县强调，要让平台公司发挥作用，引导这些特色产业与产后加工、销售对接，但实际上这些平台公司的农业部门仅有几个人，很难真正承担起所赋予的任务。这种发展模式，市场主体参与少，市场机制没有得到充分利用，给未来产业发展带来很大的市场风险。当然，由于贫困地区市场主体发育不足，政府部门在产业发展中参与相对较多。但也应有效发挥市场机制，促进产业的持续发展。

对于未来如何完善脱贫攻坚政策，我认为可以从以下几个方面着手。

一是要完善贫困户的识别综合判断标准。现在的贫困户尽管说精准到户了，但是很多指标还不合理，特别是有一些农户，如果老人和子女在一起，家庭收入在贫困线上。但为了争取贫困户的指标，老人与子女分户，老人就没有收入来源，成为贫困户。我觉得这是不合理的。因此在贫困户识别上要进一步精准化。

二是完善脱贫政策的瞄准机制。让政策更精准，切实让那些极贫户享受到应该享受的政策。以往很多政策，属于“扶强不扶弱”，扶持那些真正有发展潜力的农户。在脱贫政策中，要完善政策实施机制，让真正贫困户、极贫户优先享受到政策红利，真正实现脱贫目标。

三是强化信息公开透明。尽管当前脱贫攻坚和以往相比，准确性、真实性大大提高，但还存在很多问题，如贫困户指标分配、扶贫资金使用等。要想解决这些问题，应充分利用信息化手段，尤其是充分利用互联网。通过贫困户信息上网公开、扶贫项目和资金使用公开，让社会各界都参与监督，促进脱贫工作的公平与公正。

四是把社会保障作为当前脱贫攻坚的优先举措。近年来，随着国家大幅度增加农村基础设施投入，完善强农惠农富农政策，农民家庭经营、外出就业收入不断增加，大多数农民实现了脱贫致富。在现有的贫苦户中，相当大的比例是伤残或孤寡老人，通过产业扶贫难以实现这些贫苦户的脱贫，因此要把低保、社会救助等举措作为当前脱贫攻坚的主要措施，通过健全农村社会保障体系，使贫困户尤其是极贫户的生活得到保障，真正做到“不落一个”，实现我国小康社会的目标。

五是让社会组织更多参与。脱贫攻坚引入第三方参与评估，对于提高实施效果起到了很大的作用。其实当前脱贫攻坚工作还应当让社会组织发挥更大的作用。调研中我们发现，由于脱贫攻坚任务重、要求高，给基层政府带来很大的工作压力，导致基层政府和部门疲惫不堪，也出了很多问题。如果把一部分脱贫工作交给社会组织，政府作为一个委托方和监督方，负责投入资源、制定标准，这样既能有效发挥现有各类社会组织的作用，也能让政府更好地发挥监督和裁判的作用，更有助于脱贫工作的完成和目标的实现。