遂平县农业局农经站 张淑霞

遂平县农村土地承包经营权确权登记颁证现状的调查和思考

遂平县农业局农经站 张淑霞

农村土地承包经营权确权登记颁证工作事关亿万农民的切身利益，事关巩固农村基本经营制度，事关农村改革发展稳定全局。2008年中央一号文件首次提出开展土地承包经营权确权登记颁证工作。2013年中央一号文件提出了支持和鼓励承包土地向专业大户、农民合作社和家庭农场流转的方针。根据《河南省农村土地承包经营权确权登记试点工作方案的通知》和《农村土地承包法》等法律以及农业部下发的意见通知，经与上级领导协商，遂平县农业局农经站确定在和兴镇藕花村、花庄镇陈庄村开展试点先行工作，深入剖析遂平县农村土地确权登记颁证试点工作对于全面实施和完成全县农村土地确权登记颁证工作具有重要参考价值。

一、遂平县土地确权登记颁证基本情况

遂平县农村土地承包经营权确权工作于2015年在和兴镇藕花村、花庄镇陈庄村开始试点，期间摸索和积累的经验为全县于2017年全面完成农村土地承包经营权确权登记颁证工作奠定了基础。遂平县共有18个乡镇、管委会、办事处，191个行政村，农村（二调）耕地面积6.73万hm2。遂平县藕花村现有14个村民组，780户农户，3100人，承包耕地面积320 hm2；陈庄村现有13个村民组，520户，人口1700人，承包耕地300 hm2。遂平县确权登记颁证试点工作坚持公开公正的原则进行规范化操作，主要采取以下措施。

（一）精心组织筹备，夯实筑牢基础

1.领导重视、健全组织。县委、县政府高度重视，成立了以县长为组长的农村土地承包经营权确权登记颁证试点工作领导小组，县委农办、财政局、农业局、国土局、林业局、法制局、档案局等有关部门负责人为成员，办公室设在农业局。农村土地承包经营权确权登记颁证试点乡镇成立了相应的领导组织。

2.宣传动员、发动群众。确权颁证工作政策性强，涉及群众的切身利益。一是县委、县政府精心组织召开了由试点乡镇党委书记、乡镇长、分管副职和农业中心主任，县直各部门主要领导参加的确权工作动员大会，统一思想，落实责任。二是充分利用电视、广播、标语、展板、横幅等形式加大确权政策宣传力度。通过广泛宣传，充分调动农民群众参与确权工作的积极性，为全面开展确权工作奠定坚实的思想和群众基础。三是强化队伍培训。为确保试点工作有序进行，县确权办举办了由试点乡镇主管副职、农业中心主任、村党支部书记、群众代表及确权办全体人员参加的培训会。通过培训让参与确权工作的同志准确理解和正确把握政策界限，熟悉掌握具体操作规程。为确保规范操作，县统一制定了工作流程，印制了确权工作调查表格。县确权办印刷了《遂平县农村土地承包经营权确权登记颁证工作领导小组致全县农民朋友的一封信》3000多份，发放土地确权明白纸2000多张，张贴土地确权标语100多张。

（二）强化协调配合，稳妥有序开展

1.相关部门协调配合明职责。县财政及时解决确权工作费用，确保确权工作顺利开展；县确权办定期深入乡镇、村、组，及时了解掌握确权工作进展情况，现场解答基层干部和农户遇到的具体问题；县国土局积极提供最新的土地调查成果和农村集体土地所有权确权登记成果，指导处理有关权属矛盾纠纷；县信访局认真做好确权工作中群众信访调解和疏导工作；县宣传部认真做好对确权工作中好的工作方法和先进典型进行宣传报道；县妇联积极跟进确权工作，切实维护农村妇女在确权过程中的合法权益。

2.干部群众联合调度促落实。一是加大督导力度。县确权办每周进行一次督导，及时掌握工作进展情况，对各阶段工作情况进行通报，对发现的问题及时提出处理意见，确保确权试点工作按时保质保量完成任务。二是乡镇主要领导定期召开进度督导会，及时掌握第一手工作情况。三是在具体操作中，实行乡镇干部包村、村干部包组、群众代表包户的“三包”责任制，形成联动推进的工作格局，确保工作进度。

（三）严格操作规程，确保群众权益

在试点工作中，遂平县经过组织发动、调查摸底、组织测绘、登记颁证及验收总结等5个阶段及19个步骤，即成立工作机构、制定工作方案、搞好宣传动员、开展人员培训、查清承包底数、查清农户状况、梳理矛盾纠纷、一轮公示、勘测定界、二轮公示、问题修补、三轮公示、制作地图、补签承包合同、建立登记薄、颁发证书、建立信息系统、归类存档、总结经验，切实把好“六道关”，一环紧扣一环，在每步流程中用一布置、一检查、一督办、一通报的“四个一”扎实稳健地推进各阶段工作任务，切实做到确实权、颁铁证、保稳定。

1.严把项目资金关。搞好确权登记颁证工作，关键要有过硬的专业技术队伍，遂平县试点工作经费全部配套到位后严格组织招投标，通过公共资源交易中心，公开发布了航拍和测绘招标工作。

2.严把调查摸底关。村里成立了领导小组，支部书记任组长，村会计具体负责，并从各个小组里面抽选4名有威信、对工作热心的同志负责本组的土地确权工作。工作组深入到村、到组、到户进行走访调查，查清农户信息和成本地块信息，确保农户信息真实，成本地块界址清楚、面积准确，做到不遗不漏、不假不虚，让农户签字认可。对于户主外出的，通过打电话、发短信等方式联系户主，对于无法联系的户主，采取寄送委托书委托亲属代为核实，确保信息绝对真实。

3.严把指界测绘关。村组干部组织农户配合测绘公司工作人员，根据调查登记表内容和基础工作底图，对农户承包耕地的地块、面积、空间位置进行实地指界确认，技术人员直接在基础工作底图上勾绘地籍草图。指界时，工作人员、户主、四邻和村组干部必须到场，共同确定地块位置和四至界线，勘测后勾绘，确保地块面积精准、四至明确。

4.严把公示审核关。坚持公开、公平、公正原则，各关键流程公示到位，农户认可后方可进入下一环节。农户承包信息表和承包土地地籍草图由村把关审核后，张榜公示7天以上。公示期间若农户有异议，测绘公司与村组干部一起现场核对，及时进行核实修正，并再次进行公示。待公示无误后，由农户签字确认，制作地块分布图，形成规范的确权登记数据。

5.严把问题处理关。对在土地确权工作中遇到的问题，在充分尊重实情和民意的基础上，按照“保持稳定、尊重历史、照顾现实、分类处置”的原则，依法妥善解决。对一些普遍性的问题，根据省、市出台的政策解读，确保工作中遇到的各类问题迎刃而解，政策答复口径一致，做到准确把握政策界限，依法依规实施。

二、试点工作取得的成效

（一）化解了遗留矛盾

开展土地确权后，农户承包地四至、空间、面积测量准确，把遗留矛盾进行化解，农户手里有了土地承包经营权证书，不仅稳定了农村土地承包关系，也为“三权分离”激活农村土地要素奠定了基础。

（二）规范了土地流转

确权登记颁证后，农民吃了个“定心丸”，可以依法自愿将土地流转给农民合作社、家庭农场、专业大户等新型农业经营主体，促进了农业适度规模经营。

（三）明晰了土地产权

确权登记颁证后，农民土地承包关系稳定，农地产权主体间的定位清晰，权利之间的关系明晰，将大部分农民从土地上解脱出来，可以大胆地进城务工，走出去经商、创业，对于转移农村剩余劳动力、打破城乡二元结构、推进城镇化发展进程有着重要的现实意义。

三、试点中存在的问题

（一）人员组织困难

农忙季节时，农民只顾地里干活，配合确权登记工作积极性不高；部分农民长期在外务工，农村老人多、妇女多、儿童多，开展确权登记颁证工作，需要农户积极参与配合，开展各项工作实地组织困难，是造成确权登记进展缓慢的主要原因。

（二）中标公司力度不够

由于测绘公司承包确权项目较多，专业技术人员分散，测绘公司新人较多，工作实践经验不足，边工作边学习，影响试点工作进度；测绘公司不能有效地与乡镇沟通，工作中遇到问题不能及时上报，造成矛盾积累，影响工作进度。

（三）农村土地承包遗留问题多

遂平县农村开展二轮承包距今已20年，有的承包农户基本信息变化较大，有的农户常年外出务工信息不能及时解决，加之历史沉淀的矛盾纠纷，时间长、跨度大、解决难，在一定程度上影响了工作的顺利进行。

（四）建设征地补偿影响工作开展

部分乡镇的部分村涉及建设征地补偿，直接牵涉农户的切身利益，影响确权政策开展。

（五）配合联动作用发挥不好

乡村与测绘公司之间没有形成有效的沟通衔接机制，在相互配合上存在断档和漏洞，联动作用未能充分发挥出来，一定程度上影响了试点工作的开展。

四、对策

（一）准确解读和执行法规和政策

科学有序推进土地确权登记颁证工作的一个重要前提就是农民群众的支持和拥护。对土地确权登记颁证政策的正确解读和有效执行是本项工作的关键。必须培养一批政策熟、业务精、能力强的一线工作人员，为全县土地确权颁证工作全面推进提供人才。坚持发动群众和尊重群众意愿、坚持依法认真落实和执行农村土地承包法律政策。按照统一部署、分工协作、加强沟通、共同参与的原则，全面完成全县土地确权颁证工作。

（二）加强对测绘机构的监管和对工作人员的技能培训

此次农村土地承包经营权确权登记颁证工作测绘技术要求高，工作量大，对具备资质的机构的业务能力和管理水平有较高的要求，同时测绘公司要积极与相关部门沟通，配合相关部门，对工作人员进行针对性的政策和业务培训，提升工作人员的政策执行能力和专业技术水平。

（三）抓好资料整理和规范档案管理

确权登记颁证档案管理工作与确权登记颁证工作同步推进、协调开展，确保确权登记颁证全过程档案资料的完整、准确、规范和有效利用。测绘公司要以对历史高度负责的态度，把档案管理作为确权登记颁证工作不可分割的重要内容抓早抓好抓实，要把已经形成的档案资料收集好、整理好，按照承包经营权确权档案要求及时建立完善的数据库，为颁发证书打好基础。

（四）切实提高土地利用效益和增加农民收入

要鼓励完成确权登记颁证的村推进土地流转工作，推行适度规模经营，实现土地向龙头企业、种植大户、家庭农场等新型经营主体集中，提高土地利用效益，增加农民收入。同时，让一部分农民从农业生产中解放出来，投入到二、三产业中，从而促进城镇化发展。支持金融部门积极探索土地经营权抵押融资的方式，解决农民融资难问题，更好地服务“三农”发展。通过实实在在的工作，让农民群众真正体会到土地确权登记颁证工作的实际意义。