黄茹+李季玲

[摘要]随着我国高等教育体制的改革、高校办学规模的不断扩大和财会政策的规范完善，各高校逐步重视内部控制的建设。高校内部控制作为监督管理高校活动的自我调节和自我制约的内在机制，其健全、实施与否，对高校加强管理，维护财产安全，提高运营效率，具有十分重要的现实意义，正处于日益重要的地位。

[关键词]内部控制；高校；风险防控

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2017.25.188

目前，内部控制制度针对企业经济活动制定的较为完善，高校等行政事业单位的内部控制相对于企业内控来说还不够成熟，有待进一步建设完善。目前可遵循的规定为2012年财政部颁布的《行政事业单位内部控制规范（试行）》、2015年财政部颁布的《财政部关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》。文章针对高校的特点，结合实际情况详细分析高校内部控制的风险所在，并提出风险控制的建议和对策。

1 高校内部控制的特点和风险点识别

高校是政府出资设立，以提供教育服务，组织科研活动，向社会传播知识为主要目的的非营利单位，其中某些部门对内或对外提供有偿服务。其资金的主要来源为政府拨款、教育收费和对外服务收费。因此，业务组织形式和企业有着明显差别，内部控制的方式也迥然不同。“高校的内部控制体系是指由高校党政领导层、中层管理者及其他人员来建立和落实，旨在有效预防、识别与应对各种管理风险，为实现高校既定发展目标提供合理保证的一套制度和措施体系”。与企业相比，高校特殊的治理结构导致内控中的缺陷不会造成利润的直接损失，因此不易暴露内部控制中存在的问题，在某种程度上加剧了内控缺陷发生的概率。另外，高校的收入主要依靠政府财政拨款，来源比较单一，内控业务设置不完全，内部控制的意识薄弱，造成内部控制的风险相对较高。以下就其突出的特点进行风险评估分析。

（1）特殊的控制环境。高校属于行政事业单位，不以盈利为主要运营目的，在组织的架构上不设置董事会、监事会和股東大会。高校自批准之日起取得法人资格，同时对内部事务也进行了分工，政府作为其直接的管理者，校长为政府委托的实际管理者。因此，高校特殊的法人治理结构及组织构架决定了其特殊的决策、执行、监督平衡的治理机制。公立高校基本采用行政事业单位的结构来设置行政和职能机构，即以行政和学术两种权力相互兼容的二元性结构。从形式上来说，是党委领导下的校长负责制。高校党委负责学校干部的任免、学校重大事务的决定；校长对行政、教学、科研等具体工作有决定权；教职工代表大会有参政监督权。但这种二元化结构很难满足当前院系、教师、学生等利益主体多元化的要求，致使在高校法人治理结构方面导致诸多问题。由于在实际中的工作领域重叠，界定不明确，造成职能交叉、缺失，部分高校存在职能部门权力过度集中或无法落实具体责任人的现象；教职工和学生对于学校事务监督权力有限，加之内部控制的意识不强，从而导致缺乏必要的内部约束和牵制。

（2）内部机构管理业务流程。高校因业务不同设立不同的部门，但总体来说，一般的业务部门有：财务管理部门、资产管理部门、人事管理部门、基建管理部门、后勤管理部门、学术活动管理部门及学生管理部门几个方面。负责监督的上级政府、直属单位对于日常管理的监控程度有限，日常业务的监管工作通常由各职能部门对本部门业务管控，并由学校纪律委员会、监察部门及内部审计部门进行监督。由于归口管理部门不一致，在业务上没有严格的流程设计和规定，审计监督人员对于各二级部门的业务不太熟悉，很难制订精准管控的方案和监督对策，另外管理方法落后也致使信息不能公开透明，不能有效传达，信息严重不对称，监督部门大多是事后监督而很难做到全过程的监管。另外，内部控制体系构建不完善，未针对各种风险评估出内部控制缺陷中的重大缺陷、重要缺陷、一般缺陷，内部控制制度缺失，执行措施不力都增加了高校内部控制的风险。

（3）岗位和人员设置。许多高校至今尚未建立校级独立的内控机构对单位整体角度内部控制体系进行筹划。重要管理人的岗位多由学校从教师背景的人员中委派抽调，而非有专业管理知识背景的内控人员，在财务资金、风险应对等方面知识比较欠缺，而对专业领域的知识并不能迁移到内控管理中来，因而造成资金和资源使用效率得不到提高，甚至面临严重的债务压力。目前履行内控职务的人员多由其他部门人员兼任（如财务人员、纪检监察人员及审计人员），未实现内部控制评价的相对独立性和专业性要求，反而造成了不相容岗位得不到分离的局面，具体业务的执行和监督得不到有效分离。另外，地方高校人事管理制度比较落后，相应的员工奖惩和考核机制得不到有效执行，过于重视人员专业领域考察而忽视了职业道德的考察，薪酬和激励制度尚未完善，执业积极性得不到提高，造成腐败和人才流失现象。

（4）文化与人文因素。高校文化是高校在长期正常运营实践中逐步形成的、为整体团队所认同并遵守的独特而稳定的价值观、教育教学理念和精神，以及在此基础上形成的行为规范的总称3。高校文化不仅从宏观上决定了控制环境的主体基调，对处于组织中的个人的行为方式、思想态度和评判标准也有重要影响。但在很多高校管理层对待内部审计工作不够重视，忽视内控建设，缺乏风险管理意识。高校文化未发挥导向和带动的作用，未形成齐抓共管的良好氛围；没有落实岗位职责，管控责任设置不明确，没有根据业务流程形成递进式的内控体系，不合规的行为得不到及时发现和制止；各职能部门和教职工的监督意识不强，未切实履行监督的责任。

2 高校内部控制的风险防控对策

（1）营造良好的控制环境。根据《高等教育法》规定，高校党委肩负着权力决策的重要使命，负责学校长期战略发展计划的制订与实施，应切实负起高校内控工作的领导责任，按规定权限集体研究决定经济活动重大事项，支持校长依法自主负责地开展内控建设，并应定期审视战略目标是否适合内外部变化的需要，及时做出调整。校长在校党委领导下全面负责学校的内控各项工作，校长办公会按规定权限对学校经济活动重要事项进行决策，党政领导班子其他成员按照“一岗双责”的要求，根据分工抓好各自职责范围内的内控工作。对于权责不明的情况应进一步细化分解责任，推进内部控制结构框架的搭建，公开信息降低风险，逐步完善内部控制制度建设和风险防控体系。

（2）完善内控管理和评价机制。在建立内控体系的基础上，进一步由各职能部门确立各业务岗位目标和职责，构筑递进式的内控体系，分离不相容岗位形成牵制，建立防控为主的具体风险应对策略，在日常控制的基础上进行定期或不定期的复查。从预算、采购、合同、业务收支、资产管理、基建项目等方面规范流程，提高效率。

（3）优化人力资源配置。设立独立的内部控制机构，配备专业人员。在干部的选举任用上严格把关考核，运用公平公正公开的任用制度，加强重点岗位专业人员的培训和教育，提高专业人员的素质；完善薪酬和奖励机制，提升工作人员的积极性，同时做好日常内部控制的宣传工作，使各岗位上的工作人员都参与到内部控制的执行和监督中来。

（4）推动人文环境的建设。领导应首先起到模范带头作用，建立齐抓共管的长效机制，从思想上提高对内部控制重要性的认识，不断学习先进的管理方法，寻找最优的风险管控方案。各职能部门应加强沟通协作，在控制好本部门风险点的基础上完善跨部门的业务流程风险评估控制工作，做到信息公开透明，便于监督。作为高校的教职工也应以职业操守和道德准则严格要求自己，促进高校健康稳定地发展。

内部控制的建立健全对于高校的发展起着积极推动的作用，但目前我国高校的内部控制建设还存在诸多问题，主要表现为高校的特殊控制环境增加了内部控制的风险，各业务部门的职责不明确制度不规范导致内部控制建设困难，人员结构和岗位设置不合理影响机制完善，人文环境和学校文化未对内部控制形成积极影响。针对实际中存在的这些风险，高校应积极创建内部控制的良好环境，逐步完善内部控制制度，提升管理的专业水平，建立良好的人文环境，从而实现高校可持续发展。

参考文献：

丁爱青，孙伟.高校内控体系建设现状与对策[J].当代经济，2002（7）：76.