李奇霖

城投公司是投融资体制改革的必然产物。上世纪八九十年代，中国城市基础设施建设投融资体制，经历了两次比较大的改革。第一次是在上世纪80年代初，基础设施投资由政府直接出资转变为地方政府主导、银行贷款配合。第二次是在上世纪90年代初，开始实行建设项目法人责任制，法人企业对建设项目的全过程负责。建设项目法人责任制，是法人企业参与城市基础设施建设投融资的前提，也是成立城投公司的合理依据。1992年上海市建设投资开发总公司成立，这是全国第一家由政府设立的参与城市建设的法人企业，也被认为是全国第一家城投公司。

如果说建设项目法人责任制，是产生城投公司的基础，那么1994年实施的分税制改革，则是城投模式开始在全国范围内推广的重要因素。上世纪80年代出现了类似于家庭联产承包责任制的财政体制安排，财政收入主要由地方承包，具体的方法包括收入递增包干、总额分成等。在这种制度安排下，地方政府在完成中央分配的额度后，就没有动力再多创收了，因为多创收就要多分给中央，于是就出现了“藏富于企业”、“藏富于地方”的情况。

为扭转中央财政相对薄弱的状态，1994年开始了分税制改革，具体措施包括中央与地方根据税种来划分财税收入、明确事权和支出责任、政府间财政转移支付制度、预算编制和资金调度等。尽管分税制改革的措施很复杂，但结果却是显而易见的：中央财政收入占比跳升，而所承担的事项和支出责任开始向地方财政下放。……