彭荣

[提要] 我国正处在经济转型和社会发展的关键时期，随着城市化、城镇化进程的加快，形成很多新型小城镇，在城镇化过程中新型小城镇土地利用面临着严峻的考验，走土地可持续利用道路是其发展的必然选择。本文以常德市西洞庭管理区土地利用为例，分析土地利用过程中存在的主要问题，提出引入人地关系协调理论、加强土地生态利用及集约利用、加强土地管理等措施，为全国新型小城镇土地利用可持续健康发展提供理论依据。

关键词：城镇化；土地可持续利用；集约利用；生态利用；新型小城镇

中图分类号：F127 文献标识码：A

收录日期：2017年5月31日

一、研究区概况

湖南省常德市西洞庭管理区位于常德市鼎城区民主阳城垸，洞庭湖西畔，其前身为“西洞庭农场”，全境位于鼎城区境内，为湖南省常德市所辖行政管理区。1955年，在政府号召下在全社会招工于西洞庭湖流域围垦创建了原有的西洞庭农场，2000年8月改制为现在的西洞庭管理区，国土总面积达110平方公里，农场改制为管理区后城镇化进程加快，由湖泊荒洲逐步形成了现在的新型小城镇。截至2016年底其总人口达7.5万人，下辖1个镇（祝丰镇）、3个办事处（望洲、金凤、龙泉）、4个社区、26个建制村。2009年，常德市委市政府设立常德市西洞庭食品工业园，园区规划面积33平方公里。其新型城镇格局初步形成，按照“一环两区三带”的产业和空间发展规划，经过多年建设，“一区两片”的工业园區总体功能分区和“三纵五横”的主干路网体系已然成型，水、电、气、通信管线全部贯通，城区面积扩大到6.5平方公里。西洞庭管理区地势平旦，交通十分便利，省道S205线（津武线）与县道X042线（白省线）在管理区纵横交汇。岳常高速公路南北贯通西洞庭管理区。距常德市城区仅45公里，距省城长沙三小时车程，距澧水蒿子港码头仅15公里，水陆交通便捷。公路通到了田间地头，全区拥有各级公路365公里。其中水泥路、油路等硬化路面110公里，通村公路已全面硬化。

西洞庭管理区随着社会经济的快速发展，尤其是城市化、城镇化的快速发展，人口增加和人类活动范围的扩大，土地资源越来越紧缺，其破坏与污染越来越严重，人地矛盾越来越突出，人类的生存空间、生产生活无一不与土地资源产生联系，土地资源的可持续利用是人类社会和经济实现可持续发展的重要前提，要实现土地资源的可持续利用和发展，就要合理地利用土地。土地可持续利用就是要实现土地生产力的持续增长和稳定性，保护土地资源的生产潜力和防止土地退化，同时要达到土地供求的持续平衡，社会、经济、资源环境协调发展，满足人们日益增长的土地资源需求，实现良好的经济、生态和社会效益。

二、西洞庭管理区土地利用现状分析

（一）城镇化进程加快，占用大量耕地建设工业园区。政府为了活跃地方经济，增加地方财政收入，占用大量耕地用于工业园建设和房地产开发。由于各种因素的影响，新型小城镇土地价格和开发成本要比大城市土地低得多，地方政府为了寻求经济增长，创立了常德市西洞庭食品工业园，园区规划面积33平方公里，占西洞庭总国土面积的1/3，占用了大量的土地。身处洞庭湖流域的西洞庭都是肥沃的良田耕地，工业园区占用了大量的耕地，为了经济增长，占用耕地新增了大量建设用地用于城镇化扩张和工业园区建设。现对于大城市而言低廉的土地成本成为了当地政府招商引资发展经济的优势，政策优势导致大量开发商或企业纷纷进入，政府大量放地用于工业化和城镇化扩张，工业区和房地产占用大量土地盲目的开发，这样就造成了耕地的大量占用和土地的闲置浪费。很多工厂和房地产围墙圈住的土地长满了茂盛杂草，许多地方的杂草有一人多高，工业园区盲目扩张，大片大片的土地被闲置浪费。据调查显示，全国新型小城镇新增建设用地中，80%以上为扩展周围耕地，且60%以上面积为良田沃土，大量土地都遭到闲置浪费。

（二）规划缺乏科学性，土地使用结构混乱。西洞庭地方政府以《祝丰镇土地利用总体规划》，只经过常德市人民政府批准，就将数千亩基本农田随意调整为工业园区，规避了国务院批准程序，只经过市政府和省里的审批就利用乡镇级土地利用规划改变了土地的用途和性质，地方政府盲目发展经济，为了短期内的利益对土地利用缺乏长远的考虑。事实上，我国大部分新型小城镇的土地利用规划科学性差，缺乏全局性和长远性，随意性和盲目性的成分比较大。制定的规划只为短暂利益，不顾长远利益。事实证明，土地利用规划的滞后是目前我国新型小城镇建设中缺乏统筹和长远考虑，遍地开花，盲目贪大求全，追求高标准，造成新型小城镇用地规模失控的重要原因之一。土地利用结构混乱，较为普遍的问题是生活居住、工业、绿化用地比例失调，商业、住宅和工业用地布局零乱，缺乏应有的功能分区，新型小城镇土地利用中工业、居住、商业、仓储等各类土地相互穿插、交错，相互影响和干扰。这不仅造成了新型小城镇运转效率低，也导致了新型小城镇土地利用结构不合理，利用效率低下，新型小城镇的外观形象和环境大打折扣。

（三）土地污染严重，生态环境恶化。原有农场纯粹以农业生产为主，现今虽然号召工业化与农业相结合，然而西洞庭食品工业园对外招商引资，说是办食品工业园，但实际是挂羊头卖狗肉，至今真正的食品商家前来投资办厂的寥寥无几。大部分企业与农业、食品工业风马牛不相及，如瑞丰建材占地75.3亩、宜城化工占地75.07亩、安妮特种涂布纸约70亩，天亿钢构39亩、华佳铝业39亩、崎峰生物178亩、柳城机械30亩、鑫胜包装30亩、大顺包装30亩，福建龙信、娄底金瑞、常德鑫湖缘等六家房地产开发商占地约200亩。大量的土地资源被用来建设这些占地面积大的污染企业，一些企业尤其是化工厂排放的废水没有达到排放标准，直接流入洞庭湖，在污染土壤和空气的同时也污染了西洞庭湖湿地的水质。对西洞庭湖自然生态湿地造成影响，严重破坏当地生态环境，污染着的空气、水质和土壤。目前，我国新型小城镇缺乏系统的环境规划和严格的环境执法标准，但是新型小城镇发展又离不开企业的支持，因而在建设过程中往往只注重经济效益，而忽略了社会效益和生态环境效益，致使新型小城镇植被覆盖率急剧下降，环境污染严重。尤其是这些企业大多是污染型的，如水泥厂、化工厂、造纸、塑料厂及建材厂等，工厂的废气、废水、固体废弃物（“三废”）的排放相当普遍，严重的污染了水、空气和土壤，破坏和影响了人居环境。有关部门广泛采集了151个土壤样品中，土壤汞污染率达68.2%，其中重度污染占9.3%。再加上污染源分散，污染物控制难度大，严重污染了空气，现在严重的雾霾无疑不和这些污染物的排放相关。工业区和房地产开发建设也在很大程度上造成了污染，此外，城镇内部和周围堆放大量生产生活垃圾，不仅了污染了空气和土壤，还污染了水质和环境，严重的影响了人们的生活和城镇环境的美化。

三、新型小城镇土地可持续利用对策建议

（一）引入人地关系协调观念。随着城镇化进程的加快，形成了更多的新型城镇，而在这一过程中必须遵循相应的自然规律。人和土地及其他自然资源在发展过程中，都必定要遵循各自的自然发展规律，相互尊重、相互协调。协调，是指客观事物诸方面的配合和协调。我国人口众多，人均土地少，生存空间拥挤，人地矛盾十分突出。据国家土地统计数字表明，我国耕地面积仅有20.25亿亩，人均耕地为1.3亩（2016年），不足世界人均数4.8亩的1/3。人口在不断增加，城镇化速度在加快，耕地面积在大幅度地减少，耕地减少必然引起粮食的不足，如何解决这一矛盾引起了全世界的关注。面对这一难题，我们只有引入人地关系协调理论。增强土地忧患意识、耕地保护意识，树立正确的土地利用价值观念，在人口一资源一环境系统中，充分发挥协调功能，使得人地关系协调地健康可持续发展。

（二）强化城镇土地生态利用与保护。城镇生态系统是人工生态系统和自然生态系统的结合。在城镇化过程中，土地的利用不可避免地会破坏土地生态系统，破坏生态环境，但我们必须及时地进行新的生态平衡建设，即进行土地生态保护。要提倡建设“绿色”土地、生态土地。城镇土地生态建设就是要按照生态学的原理，协调人与土地、环境之间的关系，使人们在土地的利用方式、程度、结构等方面与自然土地生态系统相适应。目前，人们对土地的利用只注重其经济效益，忽视生态效益和社会效益，其实这三者之间是密切联系的。土地利用的社会效益好，说明土地的这种利用方式具有社会可接受性，通过市场和其他因素的综合影响来提高其利润水平。土地利用的生态效益好，有利于形成一个无污染、高质量的生态环境，从而刺激土地需求，也同样获得较高的经济效益。若不顾土地利用的生态效益，最终必然导致土地资源的浪费、城镇环境的恶化，影响城镇的居住环境和投资环境。在城镇土地生态利用方面，要兼顾经济利益和生态效益，倡导发展绿色城镇和生态城镇。纯粹以消耗自然资源带来的经济增长是不长久的，只是暂时效益，人类要在地球上长久的生存下去，我们就必须要在确保人类未来人居环境的基础上追求经济的发展。

（三）加强土地集约利用。很多地方政府为了短时利益大量的圈地卖地，实行粗放式经营，自认为自己土地资源丰富，号召工业区建设，工业区占用大面积的土地然而大量的土地却在荒废之中，未实现土地的节约利用、集约利用。新型小城镇土地利用必须坚持走内涵挖潜、土地集约利用道路。新型小城镇土地利用从粗放走向集约是社会和经济发展的必然趋势。通常用土地利用集约度来衡量土地利用情况。土地利用集约度是指单位土地面积上投放劳动力、资金、技术等的数量，是反映土地利用水平的重要指标之一。土地面积上投放劳动力和资金多、产量高、产出多，则土地利用的集约度高，属于集约经营；反之，则为土地利用的集约度低，属于粗放经营。

1、合理利用城镇土地空间，盘活闲置、低效率的土地。在我国大多数新型小城镇中，土地可利用的空间其实是很大的，城镇中旧城区有较多的低矮、陈旧的住房，废弃的旧仓库、厂房等，占用大量的土地，使土地闲置未被利用。在城镇规划和建设中，要适当增加建筑物的高度，提高容积率，合理规划其建筑格局，提高建筑密度。要充分挖掘存量土地潜力，对原有建设用地进行再开发利用，不要一味地投资扩建新城区，进而提高新型小城镇中旧城区的用地水平和规模效益、集聚效益。对新型小城镇旧城区中分散的、容积率低的居民点要集中建设住宅小区、生活小区，从而盘活闲置、低效率的土地。

2、积极调整城镇产业用地结构，提高土地利用效益。调整城镇产业用地结构。目前，我国新型小城镇产业用地混乱，一二三产业用地结构不合理，一些效益低下的工矿企业占用城镇中心地段，而一些土地收益较高的商业、金融行业却无地可用。因而，要充分运用规划的指导、区位理论的引导，通过级差地租调整土地利用方向，结合产业结构调整和城镇企业发展，推进城镇企业集中联片。鼓励、引导外资、高新科技企业向大开发区集中，鼓励镇办、私人企业向镇工业区集中；同时，要做好城镇功能区划分，合理规划工业区、商业区和住宅区，使之各自连接成片，节约土地，从而提高土地利用集约度。优化行业布局，提高城镇生态效益。将城镇中心区重工业、化工企业，尤其是重污染型企业迁到城镇郊区，逐步提高第三产业比例，并配备一定数量的公共设施、道路、公园、绿地等，提高土地利用的社会效益、经济效益和生态效益。利用城镇产业用地调整，大力发展绿色产业和特色产业，从而使城镇经济建设与城镇土地利用形成一个良性循环。

3、重视城镇土地规划，加强土地管理。（1）土地使用必须与土地利用总体规划协调一致。在新型小城镇建设中，应注重城镇土地利用与土地利用总体规划相互协调配合，统一规划管理，使城镇存量土地得到充分、合理利用。在编制各项规划时，要充分考虑新型小城镇的发展规律，合理确定新型小城镇的发展方向、规模和用地计划，使这些规划成为一个有机的整体，共同构成一个科学的体系；（2）深化土地使用制度改革，全面实行新型小城镇土地有偿使用制度。大力推行新型小城镇国有土地有偿使用，改划拨土地使用权为出让土地使用权，并采取招标、拍卖和挂牌出让等形式出让新型小城镇国有土地，实现政府对土地统一开发，统一出让。新型小城镇国有建设用地实行有偿使用，不仅深化了土地使用制度改革，而且为政府发展新型小城镇筹集了大量资金；（3）建立健全土地法制，使土地管理有法可依。学习、贯彻执行新《土地管理法》，依照新《土地管理法》的要求，加强城镇土地管理的配套立法。同时，要加大执法监察力度，依照新法严肃查处违法用地案件。运用法律的手段，极力遏止“圈地热”、“开发区热”，严惩各种违法乱用土地案件，尤其是随意占用耕地、破坏生态环境的案件，从而引导新型小城镇土地使用走向持续发展的道路。

四、结语

土地是财富之母，对于稀缺和不可再生的土地资源，新型小城镇土地利用要采取内涵型土地开发模式、立体化土地利用方式和主动型土地保护策略，通过建立健全相应机制和制度保障有限土地的可持续利用，空间布局合理、产业特色鲜明、城市功能齊全、基础设施完善、人居环境优美、城乡发展协调的新型城镇必将建成。

主要参考文献：

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