文│郭金梅（甘肃省肃南裕固族自治县草原工作站）

法制建设

祁连山保护区肃南段草原恢复治理建议

文│郭金梅（甘肃省肃南裕固族自治县草原工作站）

编者按：祁连山是我国西部重要生态安全屏障，国家早在1988年就批准设立了甘肃祁连山国家级自然保护区。长期以来，祁连山局部生态破坏问题十分突出。2017年7月，中办、国办就甘肃祁连山国家级自然保护区生态环境问题发出通报，彰显中央对环境保护工作的高度重视和推进生态文明建设的坚定决心。我们的一线草原工作者也从专业出发，提出了祁连山草原生态环境恢复治理具体建议，为草原生态环境恢复治理贡献力量。

2016年中央第七环保督察组入驻甘肃省张掖市以来，对祁连山国家级自然保护区肃南段草原生态环境保护情况进行了最严格的督查，提出了肃南段草原生态环境保护突出问题。对此，笔者建议对祁连山国家级自然保护区肃南段草原生态环境，应在治理超载过牧、防治自然及生物灾害、执法管理等方面进行综合整治，才能确保祁连山国家级自然保护区肃南段草原生态环境恢复治理见成效。

一、祁连山国家级自然保护区肃南段生态环境保护现状

祁连山北麓主要分布在甘肃省张掖市肃南裕固族自治县，平均海拔3200米，植物资源丰富，是肃南县畜牧生产和生态建设的宝贵资源。祁连山国家级自然保护区肃南段独特的地理位置，复杂的气候和地貌类型，对河西乃至青藏高原生态环境有着重大影响。近年来，祁连山国家级自然保护区肃南段以建设资源节约型、环境友好型社会为目标，坚持实施“生态安全屏障”战略，推进“五个县”建设，重视和加强生态建设，合理利用资源，大力实施退耕还林、封山（沙）育林、“三北”防护林、黑河流域生态治理、日元贷款风沙区治理、退牧还草、草原“三化”治理等生态建设工程，对祁连山国家级自然保护区肃南段485万亩天然林资源全面实行了封山禁伐和管护。累计完成退耕还林5.12万亩，封山（滩、沙）育林8.0万亩，沙区和非沙区人工造林1.32万亩，天然林封育面积20万亩，森林覆盖率由1954年的6.8%提高到现在的21.8%，新增林地面积34.5万亩。

2004年以来，祁连山国家级自然保护区肃南段实施退牧还草工程，2011年以来，采取禁牧、休牧和划区轮牧的方式让天然草原休养生息，完成退牧还草和草原补奖面积1956万亩，其中：禁牧684万亩，休牧770万亩，划区轮牧130万亩，清除草原毒草、补播改良372万亩，100%的冬春草场和70%的夏秋草场完成了围栏封育，草原“三化”的情况得到治理。

六年来，祁连山国家级自然保护区肃南段减畜29万个羊单位，禁牧区牧草平均高度从2011年的9.11厘米提高到2016年的14.9厘米，平均盖度从2011年的73.71%提高到2016年的80.14%，亩产草量从82.01千克提高到103.35千克，提高了20.6%，草群优质丛生牧草比例上升到58%以上，减轻了天然草原放牧压力、促使天然草原休养生息，生物多样性得到恢复，水源涵养功能明显增强，牧民观察到野生动植物增加、草群密度加大，部分夏季牧场断流多年河流出现流水现象等，都是草原生态环境明显改善的体现。

二、治理超载过牧

建议科学核定草原载畜量，严格执行草畜平衡制度，限制草原牲畜放牧数量的增长，通过舍饲养殖、人工草地建设、天然草原改良等措施增加饲草供给能力，扭转天然草原超载过牧的局面。

1.核减超载牲畜，实行草畜动态平衡。各级政府要分别成立减畜任务落实工作推进领导小组，组织专门力量，在第一轮补奖政策落实减畜任务工作的基础上，根据调查结果和草地监测数据，合理核定天然草原载畜量。逐村、逐户认真清查、核实超载牲畜，建立减畜卡，实行动态监管，限时督促出栏。按照国家《草畜平衡管理办法》的规定，将具体减畜任务分解落实到乡（镇）、村、户，明确减畜数量，层层签订减畜责任书，压茬落实减畜责任，确保按时完成减畜任务，实现草畜动态平衡。在清点牲畜工作中要切实做到实地清点、实地核准、实地签字确认、实地记录登记等，确保牲畜清点准确无误。将牧户落实草畜动态平衡、减畜任务同落实草原补奖政策资金挂钩，对违反草畜平衡规定的牧户，视其情节暂停或取消草畜平衡奖励资金。通过建立草畜平衡区牲畜清点和出栏核查机制，倒逼牧户主动承担减畜义务，强化草原生态环境保护责任。

2.实行标准化技术生产，发展绿色舍饲养殖。全面贯彻落实《国家创新驱动发展战略纲要》，推行标准化技术生产，着力提升草原绿色畜牧业发展水平。抢抓实施中央财政现代农业生产发展资金肉羊产业项目和现代畜牧业全产业链试点建设的利好时机，整合退牧还草、转变畜牧业发展方式及畜牧标准化养殖等项目资金，加大投资力度，加快建设畜禽棚圈和青贮窖池等基础设施，着力推进标准化规模养殖，切实提高舍饲牛羊的标准化、规模化水平，加大优势畜产品的生产技术标准和质量安全标准实施力度；进一步加大先进实用技术推广力度，集成配套良种、良舍、良料、良法、良医等“五良”技术，不断提高技术含量，真正做到“禁牧不禁养、减畜不减肉、减畜不减收”，实现保护草原生态环境和增加农牧民收入“双赢”的目标。

3.发展人工草地，保障饲草供应。为解决实施草原减畜计划而产生的草畜矛盾，各级政府要大力发展饲草产业，加大饲草料资源开发力度，推广农作物秸秆资源转化利用技术，配套秸秆加工机械，对秸秆进行青贮氨化、揉丝、打捆、压块、制作颗粒饲料，稳步扩大种植面积，促进草原畜牧业向舍饲半舍饲养殖转变，促进饲草料产业和草原畜牧业协调发展。

通过发展高产优质人工饲草料基地，稳定解决区域内牲畜的饲草料供应问题，加快转变畜牧业生产方式，缓解天然草场承载压力，拓展畜牧业发展空间，保护祁连山草原生态环境。提高生产加工规模和能力，满足养殖业和草地畜牧业的发展需求，使项目带动后续产业发展有较大的突破。加大结构调整力度，总结推广舍饲养殖、季节育肥经验，推行山上繁育、山下育肥模式。组建养殖专业村、专业户，大力兴建养殖小区，切实减少天然草场的牲畜饲养量，促进草原生态环境有效恢复。

4.落实草原补奖政策，完善草原经营机制。继续实施草原补奖政策，通过政策性项目的实施，对天然草原实施禁牧补助、草畜平衡奖励，引导农牧民将超载草食家畜向养殖小区转移，加快转变发展方式，实现牲畜总量增长与草原生态保护并进的

“双赢”目标，发挥草原补奖政策的最大效应。

三、治理自然及生物灾害

应切实加强草原综合治理，利用草地生态系统的自我恢复能力，辅以人工手段，遏制草原退化势头。

1.开展草地资源监测调查。在退牧还草区域和草地治理区域新建草原生态监测点，应用遥感技术和地面定点定时观测技术，对天然草原和退牧还草地进行生物多样性监测。结合草原普查数据，开展草原生态环境保护建设与退化草原生态功能恢复研究，为草原恢复治理保护提供科学依据。

2.深入开展草原综合治理。开展草原围栏封育、草畜平衡、禁牧和防蝗、灭鼠、清除毒草工作，研究推广毒草治理等新技术，应用生物工程、生态工程和天敌保护工程等技术手段，大力推广应用生物药品防治、天敌控制、物理防治和生态治理等可持续防控措施，逐年扩大生物防治比例。补播改良天然草原，进行植被恢复，补播区域进行围栏封育，改善草原退化，促进生态环境良性循环。

强化草原防火工作，实行“六长负责制”（县长、局长、所长、乡长、站长、村长），制定完善草原火灾扑救应急预案和各项管理制度，健全乡村级草原防火组织，配套建设草原防火物资储备库房和设备，确保无重特大草原火灾。

加强草原执法工作，积极稳妥地调处草原纠纷，与矿山企业签订矿山草原环境保护与生态恢复治理目标责任书，对矿山企业因生产过程中产生的地质灾害防治、植被恢复、矿区绿化、固废物处置、水土保持、地下水污染防治、被征（占）用草原农牧民合法权益等方面设定考核指标，实行目标化管理。同时，依法查处违法征占用草原、滥采滥挖草原、超载过牧破坏草原等不法行为，为保护草原资源发挥积极作用。

四、对草原执法管理不规范的建议

1.扎实认真开展草原普法宣传教育活动。以“一材料、一标语、一横幅”开展宣传活动。认真组织开展送法下乡活动，将每年4月确定为草原普法宣传月，通过开展宣传教育活动，使农牧民群众懂得用草原法律武器保护自己的合法权益。并向人大代表和政协委员编辑发放《草原法规宣传册》《草原防火知识明白册》《草原法律法规知识百问（图文本）》等法律法规宣传资料，为推动草原生态文明制度健康发展创造良好的社会氛围。

2.细致抓好排查摸底工作。在广泛开展普法宣传教育的同时，组织力量对在草原上进行的矿藏开采、工程建设项目进行摸底调查，按审核审批、审核未审批、既无审核又未审批、批少占多等逐项分类登记造册，建立台账，逐一进行销账整改；对非法使用草原等破坏生态环境的违法案件全面清理，彻底查处；对禁牧及草畜平衡工作中存在的老大难问题仔细梳理，查找问题根源，制定根治措施，边查边整治，依法严厉打击各种破坏草原生态环境的违法行为，巩固草原建设成果。

3.切实依法履行职责。严格对照“权力清单”和“责任清单”，按照法无授权不可为，法定职责必须为的要求切实依法履行职责。一是认真贯彻落实《草原法》《环保法》等法律法规，推进依法治草工作。二是贯彻落实草原行政执法行政许可事项双随机检查工作实施方案，结合实际，对涉及祁连山自然保护区内的各类水电、矿山、水利设施、旅游等项目建设征用、使用草原的审核情况进行督促检查。三是全面完成草原生态环境整治工作。按照草原生态环境整治祁连山自然保护区肃南段生态系统保护治理工作的要求，结合草原生态环境整治的实际，有针对性地开展减畜和草原植被补播改良和人工草地建设工作。四是对未办理草原手续的企业下发办理草原审核审批知告书，督促办理草原审核审批手续。五是从维护市场经济秩序出发，坚持公平、公开、公正原则，搭建办理草原补偿平台，杜绝牧民与企业私下签订草原补偿协议的行为。六是依法征收草原植被恢复费，有效恢复可利用草原面积。七是全面落实草原承包责任制、草原规范化承包、基本草原划定、草畜平衡、草原确权等工作。

4.开展部门协调配合联合执法。草原生态环境专项整治工作，涉及范围广，任务重，需要多部门参与配合。应积极主动向当地政府汇报，争取领导支持，加强与国土、公安、林业、环保、交通等部门的协调，形成执法联席会议机制，组织开展联合执法检查。对执法活动中发现的涉嫌犯罪案件，及时移送公安机关或者人民检察院处理，严禁以罚代刑。严肃执纪，对在专项整治检查工作中发现失职渎职、违规违纪行为的进行责任追究。

5.认真办理草原生态环境信访案件。积极落实信访件领导包案制度，主要领导亲自负责办理信访件，每天调度信访件的办理情况，从快、从实做好信访件的回复工作，迅速将信访件的办理工作落实到个人，明确一名班子成员，一支工作队伍，负责办好每一个交办信访件。

6.建立健全草原生态保护长效机制。加强草原生态环境保护责任重大，任重道远。要通过专项整治检查，使草原法律法规深入人心，违法行为得到严厉整治，违法案件得到有效查处，草原生态环境得到进一步保护。还要认真总结经验，形成和建立村级草管员制度、草原生态环境保护承诺制度、草原征占用审核审批信息月报制度、违法案件查处报送制度、草原征占用审核事后监管制度、草原生态环境执法联席会议制度等一系列长效机制，使草原依法行政工作逐步走向规范化、制度化。