葛培健

张江高科总经理，金圆桌奖“最佳CEO”得主

政府要放权，要回归到社会管理和公共服务领域，将资源配置的决定权和企业的经营权归还给市场与企业，要正视以管资本为主的监管体制改革，以建立现代企业制度为核心的公司制改革，要推动以混合所有制为核心的产权改革。否则必然出现，国企改制风生水起，国资改革“雾里看花”，两头忙、两手空

政企不分仍是困扰和束缚目前国资国企改革的瓶颈，惟有坚持问题导向，国资国企改革才能走出困顿和迷惑，才能打破深化国资国企改革的制度性瓶颈。

政企不分为何“一直未改”

政企不分是深化国企改革的机制性缺陷，换言之，这是先天性不足，而相关部门又常常陷入矛盾状态，对深化国企改革的态度是抱在怀里怕瘫痪（国企没有活力）、自我革命怕伤残（政府没有了权力）、放到市场怕紊乱（担心国企没有竞争力），这就出现了现实中看到的国企改革就像“戴着镣铐跳舞”，有一种凄美的感觉。1992年提出“以建立现代企业制度”为目标的国企改革以来，可以说是“摸着石头过河”，提出的目标和方向可以说是很“丰满”，但从近30年来的实践看很“骨感”。这不是市场不给力，而是体制推动无合力、相关部门无压力、关键岗位不卖力。

主要表现为：思路常变、循环反复、不接天线。所谓思路常变就是没有始终坚持现代企业制度目标导向，国企改革的一些体制机制设计缺少一线调研，许多思路不接地气；所谓循环反复主要体现为朝令夕改，比如实施董事会试点，一拍脑袋在某一国企设立了董事会，没过一年取消了，导致国企改革无所适从；所谓不接天线就是典型的外行指挥内行，一刀切，既当运动员又当裁判员，今天要求国企这样明天要求那样，没有建立一种让真正懂企业的人去改革、管理企业的运行机制。

可喜的变化是，2013年起，上海逐步推进从管企业到管资本的转变，强调从管国企转向管国资、推行职业经理人制度、国有资产资本化等。2015年，“市场”在《中共中央国务院关于深化国有企业改革的指导意见》中出现多达35次。2017年5月，国务院办公厅发布《关于进一步完善国有企业法人治理结构的指导意见》，国务院办公厅转发《国务院国资委以管资本为主推进职能转变方案》，党中央、国务院印发《关于深化石油天然气体制改革的若干意见》。三份文件都是国字头、重量级的，都围绕一个核心：市场化经营。

但政企分开谈何容易。2003年起，各级国资委成立，试图在国企管理体制层面改变政府直接干预企业经营管理的局面，但结果一般。有数据表明，国企“行政选拔”和“行政级别”现象严重。

政企不分为何“一直在谈，一直未改”？原因在于国企改革近30年，一直没有解决好两个问题，即国企经营方式市场化与国企体制机制的市场化，我概括为三个“位”，即政府如何定位、企业需要换位、监管不能缺位。就是说，政府要当好“婆婆”，不该管的不要管；企业要懂得换位思考，当好“媳妇”，不该做的不能做；外部监管不能“走马观花”，该怎么做就怎么做。具体表现在：

首先，政企不分源于政府对社会管理权和企业经营权的混淆，监管部门未能正确定位自身的管理权限。政企不分的矛盾不在企业，而是背后国资国企监管制度与现代企业制度相冲突的矛盾，是政府管理供给侧改革不到位的“不合规”状态。

其次，政企不分源于一直以来的行政管理体制，导致政府的行政化管理惯性。例如，国企有行政级别，都与当地政府有着千丝万缕的联系，非上市国企的管理更是有着“政府是娘家，政治牌优先”的说法，这就有了国企改革在政企分开的道路上“一放就乱、一管就死”的尴尬。

再次，政企不分深层次的体制机制问题，是《企业法》转向《公司法》过程中的磨合问题。当前的国企特别是上市国企，更多的需要建立在《公司法》的基础上实现公司治理。即国企应从《企业法》向《公司法》转移，从行政关系变成股权为纽带的出资人履行管资本的关系。

去行政化、走市场化、促规范化

解决政企分开，关键在于去行政化、走市场化、促规范化。政府要放权，要回归到社会管理和公共服务领域，将资源配置的决定权和企业的经营权归还给市场与企业，要正视以管资本为主的监管体制改革，以建立现代企业制度为核心的公司制改革，要推动以混合所有制为核心的产权改革。否则必然出现，国企改制风生水起，国资改革“雾里看花”，两头忙、两手空。推进改革的方向是坚持去行政化，推动改革的动能是坚持走市场化，保障改革的关键是坚持促规范化。政企分开，破解行政与市场体制机制冲突的关键是要实现三者的有机统一。具体措施有三点。

其一，围绕“放权”，坚持“去行政化”，回归政府和企业核心定位。

落实所有权和经营权分离。要减少政府干预企业经营决策的行为，“婆婆”要把好方向，让国企真正成为自主经营、自负盈亏、自担风险、自我约束的市场经济主体。要理顺出资人、决策人和经营管理人的关系，建立并完善以管资本为主的国有资产监督管理体系，加快完善国企分类考核和监管方式，提高监管的科学性和有效性，要让政府“有形的手归位”，市场“无形的手到位”。必须正确认识到，所谓的两权分离，并非不要所有权了，而是“放手”具体经营的权力；所谓的管资本并非不管企业，而是不能再管企业的具体经营行为。

坚持“放管服”改革。“放”是政府重新定位自身角色，实现政府、企业各自归位的举措。“管”是从管企业到管资本的变化，是政府管理供给侧改革的要求。“服”是政府让位企业，帮助企业营造公平便利的市场环境，降低制度性交易成本，充分调动市场主体积极性的改革措施。正如李克强总理所说，“要不断通过深化‘放管服改革，处理好政府与市场的关系，为企业解开‘枷锁，释放市场活力和社会创造力，解放和发展生产力。”

其二，落实“让权”，坚持“走市场化”，发挥政府和企业各自职能。

健全市场化经營体制机制。落实“让权”，核心在于市场化经营，并建立与之相适应的体制机制。从国务院办公厅5月发布的文件来看，核心精神是要实现国资监管从管资产向管资本的职能转变，实际上是体现国资改革引领国企改革，从顶层设计到政策落地。鉴于此，国资监管需改变原来管人、管事、管资产的角色，回归出资人身份，加快向管资本为主转变；企业应依据现有法律和公司章程，不断优化公司股权结构，健全法人治理结构，完善公司治理。比如，探索设立国有投资运营公司，建立国资监管和企业之间的中间层，接好国资委下放监管权，用好市场经营权，明晰政府与市场的边界。国资投资平台更加侧重于推动产业集聚和转型，优化国资布局；国资运营平台则更加侧重于提升国资运营效率，促进国有资本合理流动。这既为国资监管部门管资本提供了操作平台，又为企业自主经营提供了制度保障。

落实职业经理人选聘制度。放手让“媳妇”大胆作为、敢于作为，让董事有“话语权”，尽量避免“行政选拔”现象和“行政指令性”行为。上海市委书记韩正2013年在上海市深化国资改革促进企业发展工作会议上就表示，要完善有利于企业家成长的任职机制，让懂市场、懂经营的人来干企业，让干得好的人以企业为家，不能总是铁打的营盘流水的兵。中央《深化意见》指出，推行职业经理人制度，实行内部培养和外部引进相结合，畅通现有经营管理者与职业经理人身份转换通道，董事会按市场化方式选聘和管理职业经理人，合理增加市场化选聘比例，加快建立退出機制。推行职业经理人制度，可探索从国资系统内部准市场化起步，通过股东会、董事会选聘，实现从“行政任命”到“市场选聘”职业经理人的转变；可探索从契约化管理起步，实施经营层任期考核，逐步实现董事会选聘职业经理人的完全市场化，从而使“畅通现有经营管理者与职业经理人身份转换通道”的要求具有可操作性。

其三，规范“行权”，坚持“促规范化”，保障政府和企业依法行权。

健全和完善立法体系。政企不分的深层次问题之一在于当前的法律法规与政府管企业的行为产生冲突，根源上是行政与市场的体制机制冲突，实则是现有法律法规体系与市场规则的冲突。应进一步夯实以《公司法》《企业国有资产法》等为基础的制度体系，及时调整与目前国企改革操作中相违背的政策法规，完善相关配套政策体系，健全以公司章程为核心的企业制度体系，规范各权力主体责权定位和行权方式，实现深化改革与依法治企的有机统一。

规范和落实董事会职权。《意见》提出，2017年底前，国企公司制改革基本完成。国企实现向公司制改革转变，核心是要建立和完善公司治理模式，董事会是公司治理的核心，一个公司搞得好不好，最关键在于董事会。应树立“董事会中心主义”的理念，建立董事会市场化管理运行机制，强化市场化激励和约束作用，保证董事会不被大股东或内部人控制，最大限度维护股东利益；合理引入独立董事或外部董事，完善董事提名和表决机制、薪酬激励及考核机制，促进独立董事审慎尽责、积极有效地参与企业决策，发挥独董的专业职能和制衡功能。

优化和完善企业股权结构。股权结构是公司治理的关键。要稳步推进国企股权结构的优化，通过引入战略投资者，实现强强联合、优势互补，不仅改变国企一股独大的局面，从股权结构上保证公司治理的市场化、规范化，形成能激励、有制约的公司治理状态，也更能为公司经营增强竞争力。通过员工持股、中长期激励等方式，与员工做“事业合伙人”，形成利益共同体和命运共同体。