[澳]本杰明·雷利

东南亚地区的选举体系

[澳]本杰明·雷利*

选举制度是衡量一国民主程度的重要标准，也是执政党政治目标的外在表现，同时又对政治行为和政治产出具有反作用。东南亚地区国家国情复杂，大量不同政治力量间相互博弈，造成这一地区选举制度的极度多元化。经过数十年“民主化”浪潮所带来的混乱而非民主之后，从选举制度改革的角度来看，东南亚地区正向着加强政府权威的集权化方向发展。

东南亚；选举；民主化

由制度中“游戏规则”的不同所导致的不同结果，能否促进整个政治系统的运作，是政治学中一个受到广泛争论的问题，而在所有的“游戏规则”中，能够同时塑造政治行为和政治产出的非选举体系莫属。举例来说，多数增强型的选举规则，比如相对多数或简单多数的选举体系，是与党派数量较少同时力量强大的政党系统的发展联系在一起的，这种政党系统建立在一个基础性的政治左-右分裂的社会之上（Duverger 1954）。与之相反，比例代表制把社会性的或者观念性的各种分裂通过政党系统直接表达了出来，通常被看作是一种增强政党多样性、观点多元性和少数代表性的制度（Lijphart 1984）。其他的一些选举模式，比如混合选举体系，有时被称作“两个世界的最佳组合”，但更多的时候基于其对政党系统的影响被称作“半比例制”（Shugart and Wattenberg 2001）。对于任何民主制度来说，不同的选举体系及运作模式与议会制、总统制或半总统制政府的互相作用，反映出的可能是民主制度中最重要的制度选择。

在过去的 10年里，这些以及其他的学术争论所讨论的问题，都在东南亚地区被全部展现出来。每一种带有本地特色的民主制度，都会引起选举系统的改革，即使是在本地区一些不太民主的国家也是如此。尽管民主制度在过去的 10年里有所衰退，但是在很多国家，选举系统本身逐渐变得既富有竞争性又具有决定性。“自由之屋”组织所列举的本地区3个“选举民主”国家——印度尼西亚、东帝汶和菲律宾，正是依靠它们所展现出的通过选举程序选择并更换政府的能力，得以跻身这份名单之中。在东南亚的“半民主”国家——马来西亚、新加坡和（不断变换中的）泰国，选举对于政府更迭具有较小的直接决定作用，即使如此，这些年里选举也被认为在增加政府的竞争性（马来西亚和新加坡）或暂时回归民选政府（泰国）的过程中扮演了越来越重要的角色。即便是在本地区的准民主国家，如柬埔寨，或是一党专制的国家，如越南，选举或许并不能更迭政府，但是却实实在在地给掌权集团提供一些有关公共意见的重要讯息（Malesky and Schuler 2013）。①对于排名和解释的规则，参见freeomhouse的网站www.freeomhouse.org。

与这种多元化的经历相匹配，在选举系统方面，与过去相比，东南亚地区直到今天仍然具有更强的多元性。在近年来的选举系统改革中，产生了大量基于比例制、多数代表制或混合制之上的不常见的选举制度形式，这样一来，这一地区就变成了一个多元化选举体系设计的博物馆，不仅对于选举制度家族中3种主要的选举制度——比例代表制、半比例代表制和相对多数制——来说，而且对于一些主要的选举制度亚种——名单比例代表制（list PR，印度尼西亚、柬埔寨）、复数选区相对多数制（plurality first-past-the-post，缅甸、马来西亚）、两轮决胜制（two-round run-off，越南）和集团性投票制度（block vote，老挝）②对于这一分类的详细论述，请参阅Reynolds（2005）的著作。——来说，都提供了清晰的实例。此外，这一地区还提供了两种特殊设计的选举制度的实例——新加坡的党团制（party-block）和印度尼西亚的“分赃式”选举分配方案。还有与众不同的并立制混合选举制（majoritarian mixed-member）在泰国和菲律宾得到实施。值得说明的是，并立制也是东北亚地区的主要选举制度。

多数代表制和比例代表制并立组合出现，是“政治驱动”在东南亚地区所产生的最好范例（Reilly 2006）。在这种“混合代表”体系中，通常是国家层面的一部分立法机关的席位由比例代表制产生，剩下的通过地方选区产生。投票者通常被给予两种不同类型的选票，可以根据他们的意愿投给相同或者不同的候选人或政党，这样可以为投票者在国家和地方层面提供两种不同的选择。这与在德国和新西兰所实行的“联立制”（mixed-member proportional）投票制度大不相同，联立制中由选区和党派提名的席位被分配得大致相同，从而使其产生与比例代表制大体上相似的结果。而亚洲的并立制选举制度倾向于加大选区产生席位的比重，同时党派提名的席位单独计算，二者互不干扰，这种多数代表制主导的选举制度，相对于比例代表制的选举体系或者在拉丁美洲和欧洲所找到的类似的混合选举体系来说，有利于大党而不利于小党的取向更加明显。

菲律宾是并立制选举制度在东南亚兴起的始作俑者：在菲律宾的 1987年宪法中，规定了议会中最多52个席位（占议会席位的20%）由全国性的“部门利益”代表提名产生，而为其他边缘性的组织，比如青年、劳工、城市贫民、农民、渔民和妇女等保留了80%的席位，这部分席位由单数选区产生。虽然在设计和执行中遇到了很多问题，菲律宾模式却代表了一种明确地提高边缘社会群体选举期望值的尝试，尽管这些良好的愿景在实践中一点一点地被大党所吸收消化，变成了大党自己的利益。

泰国在尝试了很多种不同的选举系统模式之后，作为1997年政治体制改革的一部分，选择了与菲律宾相似的体制，把用相对多数表决的地方选区与独立的政党提名结合起来（但是党派的提名与通常的理解相反，提名名单并不是为代表性不足的少数群体所准备，而是为上层精英准备，提名名单为精英们进入内阁提供了另外一种潜在的途径）（Hicken 2007）。新加坡又一次采用了与众不同的混合选举模式，将单数选区与复数选区结合了起来，被称为“团体选民代表制”（Group Representation Constituencies，GRC），获胜的政党得到选区内的所有席位。这创造了一种与众不同的多数代表制，在理论上其设计的目的是帮助少数群体在其所在的少数群体社区（例如马来亚，印度）的GRC中至少有一个代表。此外还有一个附加的变形，新加坡同时也有直接任命的国会议员，可以根据经验和能力来任命最高9个席位的非选举议员。在实践中，这些席位常常被分配给劳工、妇女和环境组织等功能性组织的代表（Rodan 2005）。

这一地区具有争议的比例制和多数制选举系统，遭到了来自别的地方相似的改革者和当权者越来越多的批评。在尝试了多种不同模式之后，印度尼西亚现在用一种开放名单的比例代表制与放大的小选区相结合的模式，这在一些省份产生了有两个或3个代表的选区——这是一种对组织良好的大党有利的结构；同时，在一些小省份的实际操作中采用相较于真正的比例代表制来说更像是相对多数制的制度。柬埔寨也采取了相同的措施：在封闭名单的比例代表选举制中，留出占议会总议席数1/3的席位由单数选区多数制产生，在制度架构上给予当权者以显著的优势。东帝汶走向了另一个极端：在将混合选举制作为2000年独立时的第一次选举制度之后，到 2007年完全转向了纯比例代表制，并且把全国作为一个整体的大选区。

只有马来西亚和缅甸今天仍在用一种标准的单数选区相对多数决制，这与英国和美国的制度相似，但即使在这两个地区国家，近几年选举制度所带来的冲击也越来越明显，表现为一种“选举导向”的民主化过程正在发生。这一过程，在非洲曾经受到广泛称赞，它的支持者声称随着时间的推移定期举行选举，即使是在一个相对不够开放的政治环境之内，选举本身也会对民主权利和民主进程产生积极影响。其实，“选举导致的民主化”（Lindberg 2009）作为一种独特的转型模式一直没有在亚洲得到很好的应用，最近的政治开放，如2010年在缅甸举行的选举，作为一种有瑕疵但是在一定程度上真实竞争的选举，能否导致更顺利的民主化进程，可以作为一个案例进行研究。这些选举和随之而来的显著的政治自由化，提高了人们对 2015年下一次选举的期望，也许下一次选举的到来可以为真正的选举民主引领方向。

但是，其他一些例子，比如马来西亚，对这种希望提出了警示。尽管马来西亚的选举制度已经实行了几十年，却一直以有限的竞争和显著的政府利益导向所著称。近年来，伴随着执政的国民阵线联盟不断地遭遇困难，以及社会经济的发展，使我们也看到了一些对于开放和政治自由的要求。政府需要面对每次改选支持度的不断下降，以及持续出现的对于“马来西亚模式”选举制度的批评。这种制度通过一整套的国内安全法律、媒体压制、政府控制的司法体系和扭曲的选举过程，维持着强力的社会管理，已经激起了正在壮大的中产阶级的抗议，尤其是在城市地区（Weiss 2005）。多年来，这种恶名远扬的选举制度中充满着滥划选区、权利不公、对于政治对手的恫吓以及对基本自由的压制等现象，这些措施的目的都指向确保政府的连续执政地位，所有这一切都在不断加剧大众的不满（Case 2004，2006）。在2008年的大选中，长期执政的国民阵线联盟失去了占议会2/3绝对多数的位置，使他们丧失了自由修改宪法的能力，同时他们也将一些关键州中的执政位置输给了反对党。到了 2013年，国民阵线联盟在普选中也被击败，但是得益于在农村地区滥划选区，从而阻止了这次选举结果的生效，但这种行为也被反对派长期抗议，所以很难说这种选举的假象是否真的强化了马来西亚的民主。

缅甸正处于一个更加迅速和难以预料的政治转型过程中，在过去的短短几年中，这个国家从一个压制国内争论和分歧的独裁军事政权，迅速进化成一个半文官政权。内比都通过相对多数选举产生了两个议会，其中包含了大量反对党议员，包括全国民主联盟的领导人——备受尊敬的昂山素季（自她被软禁释放之后）。在这里，选举再一次证明了自己对于民主转型的重要意义。2010年10月，缅甸举行了其20年以来的第一次大选，紧随其后的是受到严格控制的宪法修改，修改的内容包括武装力量在政府中的位置。虽然只是有限的竞争——执政的联邦巩固与发展党获得了不光彩的胜利——这次选举还是将很多少数民族政党第一次送进了议会。经过了一段时期政治自由的发展（包括释放了一些政治犯和使全国民主联盟合法化），在2012年举行了增加额外的43个议会席位的公开选举。在这次选举中，全国民主联盟获得了压倒性的胜利，如果这样的胜利在 2015年重演，我们就能第一次看到缅甸通过选举而产生的政府更迭。不过很难想象执政当局会允许这样的结果产生。从这种意义上说，2015年的选举是至关重要的，但是如果威胁到了当权者的利益，他们也许会犹豫不决。在本文写作的时候，执政的联邦巩固与发展党正试图通过改变选举法来保护自身的利益，包括试图转向比例代表制从而“保留住一些财产”，以防选举带来的损害。

选举制度改革

选举实际上是给予公民一个契机，它可以保持政府的责任性，并且表达公民对于政治家、政党和政策的喜好。但是，选举也可能有另一种隐晦的表现形态，多年以来，尤其是在东南亚地区，选举被作为一种保持政府权威的工具，选举的实际作用要小于它的象征意义，也就背离了选举为政治权力角逐提供一个相对和平的竞赛场地的本质（Taylor 1996）。不过，随着当今选举潜在的重要性不断增加，无论是选举制度本身还是选举制度改革都已成为政治领域所关注的持续性（尽管不是一直成功）的议题（Reilly 2006）。以泰国 1997年的宪法修改为例，为了产生更强有力的政党体制和更加稳定的政府，泰国引进了一种下议院选举的新模式，其中400个议席由单数选区选出，另外100个议席通过全国范围内的比例代表制决出，同时产生的还有一个通过复数选区单记不可让渡制（SNTV）选举产生但是并不代表党派的上议院。议会选举的最低门槛规定为得票率的5%（用以扫除小党），同时规定经过加强的总理内阁班子和强制性的对于国会议员的党员身份要求（以减少预选带来的党内竞争）。我们接下来要讨论这些改革带来的重大政治意义（并不一直按照宪法起草者们所预想的那样），虽然在2006年的军事政变之后，这些规定被短暂地废除，但是到了2011年，这些规定大部分又得到了恢复。在最近的2014年5月的政变中，现在还不清楚这些规定是会被再次使用，还是根本就不会再有选举，尽管军人集团表示选举在至少一年以后才会举行。

新加坡的 GRC制度，最初的设计目的是通过把议席分配给相对多数的获胜者从而帮助政府，但是这一设计越来越多地凸显出其政治意义，在 1988年其设计之初，名义上的目的是提高代表的多元性，于是为15个GRC组织设置了4到6个议席，并且其选民只能按照事先规定的封闭名单而非竞争的候选人来进行投票。此外还有 12个单数选区，任何一党只要能拿下某个选区的相对多数，就可以获得该选区的所有议席，这使得新加坡成为世界上为数不多的“超级多数主义”（mega-majority）选举制度之中的一员。通过任命多种族的代表，GRC制度发展的真实作用已经变成了继续提高执政的人民行动党的代表性，尽管这种代表性早已被看作是过度的了，因为人民行动党稳定地控制着国会90%以上的议席。

这些改革以及其他类似的改革，其目的都是为了强化执政党的执政地位和保持现有的政党体系，尽管其中很多措施早已被证明是落后的象征，但是很多政治学家仍然将这些执政党吹捧为“民主化进程中功能性和巩固性的首要支柱”，并把这些政党看作是在该地区探索民主巩固过程中发挥重要作用的“遗失的关联”（Hicken and Kuhonta 2011:573）。努力控制分裂且获得全国性集权的政党不断出现在印度尼西亚、泰国和菲律宾，其中的每一个政党都面临其边疆地区分裂所带来的长期冲突。因此，1986年菲律宾和1997年泰国的宪政改革都指向依靠一个严密组织的政党从而促进政治稳定的产生；与此同时，印度尼西亚作为世界上人口最多的民主转型国家之一，采取了更加极端的做法，由行政命令的方式规定所有的政党都必须建立一个有组织的横跨各个岛屿的联系机制，一般的全国性政党必须建立完备的地方性分支机构，在此基础之上，还要有符合要求的跨地区性组织运作机制，一个政党只有在满足了上述条件之后，才能参与选举的角逐。这一规定有效遏制了地区性政党的发展。①亚齐并没有实行这种规定，这是2005年和平协议的重要内容。参见Hillman（2012）。

转向混合选举制是选举改革潮流的另一个方向，除了菲律宾和泰国，亚洲其他国家或地区，比如日本、韩国和中国台湾，还有最近进行改革的蒙古都采用了混合选举制，希望鼓励稳定和进取的政党体系发展。②尽管这样，东南亚地区的改革与东北亚地区的改革还是有本质上的不同，东北亚地区的改革者希望采用一种半比例单数选区不可让渡式的选举模式，从而建立以两党制为中心的政治体制。东南亚地区与之相反，混合选举体制被用作保持一种相对多数或类似相对多数的体系，比如集团投票制度，被广泛地运用于改革前的泰国、菲律宾，或者从广义上来说新加坡也是如此。与世界其他地区的混合选举制不同，由于亚洲国家政治结构中存在着主导性的政治力量，所以这些改革从全国整体来看必然有利于大党，并且使小党赢得选举变得很困难或不可能。在东北亚，这种大党导向的游戏规则直接影响了政治输出，日本、台湾地区（很大程度上韩国和蒙古）都是从大党主宰过渡到了两党体系，如果缅甸也采用混合选举制做为其政治改革的一部分的话，正如很多专家所设想的那样（Diamond 2012：145），那么这种混合选举制便会成为延伸整个亚洲东部的主流选举制度。

与东北亚相比，东南亚的情况会更加复杂一些。比如泰国作为长期由政治影响驱动改革的国家，其 1997年选举改革也只是给我们留下了一个具有警示性的案例，改革的发起者希望改变当前依靠同党派候选人之间竞争来分配政治利益的模式，通过引入一种强调选民作用和个人魅力的选举制度，来凸显党派忠诚和系统性策略的重要性，所以改革放弃了原有的“集团投票”模式，转而采用单数选区的方式，希望减少候选人对本地财团的依赖，进而切断金钱政治的利益链条。但事与愿违，这些改革被贴上了“要谨慎地对待你的愿望”的标签（Kuhonta 2008）：过分地强调党派的集权和强大的政府，使政治的天枰失去了平衡，从而帮助他信以及泰爱泰党的实力迅速上升。在接下来的 2006年选举中，选民对于他信时期稳定政府和强大政党的怀念，极大地影响了泰国的政治形势，不但在农村地区尤其是东北部地区的支持度仍在上升，而且出现了很多其他政党作为泰爱泰党继承者，这些继承者通过与军事首脑的决策保持一致，仍然保持着对于曼谷精英集团的影响力。所以，2014年的军事执政集团，在未来的选举改革中试图削减东北部地区选票权重的努力，势必要冒很大的风险。

在改革有可能带来的诸多后果中，有一种后果的影响是令人瞩目甚至是令人惊讶的，那就是泰国的选举民主模式可能会进一步彰显东南亚地区大陆-海洋地理上的区分。直到近期，这一地区选举改革的潜在目标仍然向着有利于大党、强调多数、稳固政府的方向前进，这也成为了亚洲东部地区一种主流的民主政治形态（Reilly 2007）。与此同时，这种趋势在东南亚地区大陆国家（大部分是专制的）和海洋国家（大部分是民主的）却出现了明显的分化（Reilly 2013a），以菲律宾和印度尼西亚为代表的选举民主被严格地限制在了群岛之上。泰国的改革也许标志着从选举制度的角度来看，这种分化越来越严重，与早些年亚洲国家集中进行政治改革的愿景相比，所谓的“亚洲民主模式”逐渐地走上了相反的道路。

改革的目标

我们如何解释这种东南亚地区选举制度向着多数主义转变的趋势？其中的一个因素是显而易见的，那就是掌权者希望通过限制性的选举降低反对党的期望值，从而减少政治上的分歧和争论，现实中也有一些冠冕堂皇的理由使得这一目的名正言顺：各国的政治改革者，比如后苏哈托时期的印度尼西亚和 1997年后的泰国，受困于亚洲金融危机，从而需要更具有统治性和集中性的政党体系得到发展。除此之外，大多数东南亚国家还尝试对政党体系进行更直接的改革，比如对于政党的信息传播、聚集结社和政治行为进行更加严格的管制。

印度尼西亚为这一模式提供了最清晰的范例，除了严格限制地区性政党的竞选能力之外，该国的政党法律还限制了政党的数量，从而在制度上迫使小政党之间只能选择联合。在1999年的选举中，印度尼西亚法律规定，任何在下议院选举中没有获得2%以上席位的政党，以及在地区议会中没有获得3%以上席位的政党，不得参加选举。对于小政党来说，如果要参加未来的选举，只能选择与其他政党合并，以达到这个最低门槛的要求。在2004年的选举中，这一规定带来了大量小党之间的合并，到了 2009年，最低门槛被进一步地提高到了2.5%，从而加剧了这一趋势，议会中的总政党数急剧下降（从1999年的21个政党，下降到了2004年的17个政党，再到2009年的9个政党，这也是印度尼西亚民主制度史上的最低政党数）。在2014年的选举中，只有10个政党能够满足这一限制性门槛的要求，这也带来了人们对选举规则是否过分减少政党数量的疑问，尤其是当一些组织良好且支持度很高，但只有地区性基础的政党被挡在了参选资格门槛之外的时候。①例如，新月之星党（Crescent Star Party）参加了之前全部的3次选举，2014年被取消了注册资格。

在泰国也发生了类似的情况，一系列强化主导政党地位、对抗多元化的改革被引入进来，包括前文所说的选举改革，这导致了议会中政党数目的大幅度下降，再加上选举规则的改变，这一切很显然帮助了泰爱泰党拿到政府的控制权，它在2001年组建了联合政府，而在2004年单独组建了政府。如果拿泰国与菲律宾相比，菲律宾1987年的宪法体系，其本意仍然是建立一个更加有包容性并且有回应性的政治体制，但是这一体系却没有限制政党数量的发展，从而导致了自 1986年民主化以后，政党数目的稳步增加，尤其相对于1946-1969年的前马科斯民主时期，政党数量增长了一倍还多，这无疑是具有讽刺意味的结果，因为1986年的宪法改革是为了促进更加稳定的政党体系（Hicken 2006）。

强化大党执政地位的趋势，使得很多国家选择并立制选举体系，而不是比例代表制，比如印度尼西亚和柬埔寨，在过去的数 10年中，虽然还保留着比例代表制的机制，但是比例代表制所能够产生的效果已经被大幅削减。2004年，印度尼西亚放弃了长期以来实行的根据省界来划分选区的做法，而引入了规模更小的选区，将每个选区选出的代表数限定在 12个以下，这实际上将当选的门槛大幅度提高，因为与过去把整个省作为一个选区的体系相比，小党在现在的小选区体系中想赢得席位就会变得非常困难。在 2009年的选举中，因为采用了开放名单选举（这种选举制度相较于封闭名单比例制选举具有更低的比例性，同时还会使政党领袖对于政党内部席位分配的权威性降低），选举的比例性被近一步降低，而提高了当选的门槛（清除了数10个在以前议会中极具特色的“蚊子式”的小党）。②尽管这些小党在地区层面进行了抵制，一定程度上的原因是他们失去其习惯上的寻租机会。

柬埔寨也采取了相似的模式，通过改革大幅度降低了比例代表制的比例性，尽管原有制度是由联合国制定的。1998年，选票的计算公式从1993年的最大余数法，变成了在省一级计算最高平均值的办法，这种改变明显不利于小党。同时，与印度尼西亚类似，对选区负责的诉求也导致了选区边界的调整，以及重新划分了很多更小的选区，这导致了目前有1/3的柬埔寨国会议员是由单数选区产生的。与20多年的政治压制直接相关，这些改革的后果就是急剧降低了选举结果的比例性，清除掉了非常多的小党，而对执政的柬埔寨人民党非常有利。但是这又导致了与马来西亚相似的后果，这些改革在有利于保护执政者利益的同时，也把民众对政府的支持给过滤掉了。结果在2013年7月的选举中，对于洪森政府的支持率大幅度下降，甚至丢掉了很多传统的安全席位，而反对派桑兰西却取得了明显的进展，这使得政治结构看起来非常接近于竞争性的政党体制，这还是 1993年以来第一次发生这种情况（在国会总共123席中，执政党获得68席，反对党柬埔寨救国党获得了55席）。柬埔寨的选举改革与新加坡相类似，其目的也是为了加强执政党的地位，结果却促进了反对派的联合。③参见《选举体系的运作对反对派联盟更有利》，《柬埔寨日报》2013年7月30日。

这种有利于大党的选举制度改革并非没有问题，很多选举改革只是在某一个点上模仿当前的潮流，没有与其他的改革措施相配套。比如，印度尼西亚的开放名单模式，虽然在理论上可以使候选人更加负责，但是在实际中却带来了同党候选人的直接竞争，减弱了政党的控制力。2009年（相类似的还有2014年）选举中，候选人之间的激烈争辩，完全不顾自己的党派身份，并且他们把这种政党内部的争论作为选举获胜的关键，因为对于候选人本人投票的重要性已经超过了对于党派的投票，这一根据宪法法院裁定而做出的改革，导致了党派内部竞争的增加，动摇了这一改革在印尼建立强大政党的本意（Dressel and Mietzner 2012）。

在菲律宾，同样的过程也得到了重演，菲律宾规定政党提名的集团候选人只能获得3席以内的席位，从而限制大党竞争这些席位的机会。但这一规定的效果总体来说是扩大了混乱，因为实际运作中只有不到一半的提名候选人可以当选并获得他们的席位，所以即便是得到提名的候选人席位也有可能不保，而这又产生了附带的影响——由于缺乏清晰的法律性的规定，参与竞选的政党更倾向于用本党的核心成员来占据这些席位——这在很大程度上被学者们称为恶性循环，使得选举的非比例性和少数代表性越来越差（Croissant 2002：329）。

在泰国，过去10年的选举改革又转回了原点。如前文所述，1997年的选举改革巧遇（其实是帮助了）他信的出现，作为泰国的首富，他的泰爱泰党控制了全国的政治力量。2006年，军事集团政变上台，扫除他信的势力，废除1997年的宪法，出台了一部新的“人民宪章”，而这部人民宪章保留了很多早先的做法，主要是防止泰爱泰党及其追随者重新掌权，选举制度又重新回归到了几十年之前的复数选区全额连记法和地区政党提名（而非全国政党提名）模式——改革的目的在于稀释北方省份为主的他信支持者的选票（Thitinan 2008）。但这种改革既不切实际又很笨拙，只会加大对于制度设计的分歧，虽然对重塑政党体系起到了一定作用，但是却侵害了选举的公正性和代表性，所以不可能长久。

表1 东南亚地区选举体系的变化过程

泰国2011年修改的选举法又重新回到了1997年的模式——这次改革又帮助他信的妹妹英拉和泰爱泰党的继承者们重新回到了胜利的位置上，只是泰爱泰党改成了为泰党。毫不奇怪，选举的结果和前些年非常类似，为泰党占据了议会中半数以上的席位，与之对立的反对派则分裂成了民主党和其他一些反对党。尽管英拉在选举中占据多数，但是她从来没有被泰国的精英和以曼谷为基础的中产阶级真正地当做合法首相而被广泛接受，随着她在 2014年下台，如何选择未来选举改革的类型，又一次成为了一个公开的问题，只不过很难看到军方第三次采用多数代表的模式了。

多数代表制在“半民主”的马来西亚和新加坡的强烈反弹，其目的也是保证主导政党的长期执政地位，但是一些意料之外的政治动向也很明显。在新加坡，人民行动党所引进的技术上的改变，本意是为了巩固执政者的选票基础，但现在看来，如果反对派获得的选票能达到特定的水平，那么这种改变或许也对他们的活动有利。前面讨论过的 GRC制度就是一个最好的例证，GRC制度曾经长期帮助执政的人民行动党保持强大的控制力，因为其保证了获得多数选票的政党可以得到选区内的每一个席位，但是这种强化多数的规则在2011年的大选中却帮助了劳工党，使他们获得了一个GRC中的所有6个席位，并且在随后的多年中使自己成为新加坡第一个实质意义上的议会反对党。

表1列出了近年来东南亚地区选举体系的变革，几乎在所有的例子中，选举改革与之前相比，都引进了在实质上加强多数制的新制度。

选举与其他制度的相互作用

选举制度相对于其他政治制度并不是茕茕独立的，不同的宪政体制——议会制、总统制、半总统制——都会对选举制度改革及其与其他政治制度之间的互动产生深远的影响。例如，尽管如林茨所说，总统制对于新兴民主国家是极其危险的（Linz 1990），但是却很难解释在这一地区最具竞争性的民主国家——印度尼西亚、菲律宾和东帝汶——却都是总统制（或许可以把东帝汶看作是半总统制）。此外，在很多排行榜上，印度尼西亚和东帝汶作为东南亚地区排名最高的两个民主体系，却和很多失败的拉丁美洲国家相似，把总统制与比例代表制的议会制结合在了一起，很多学者认为这种组合对于选举和政府体制来说是一种“困难的组合”（Mainwaring 1993），这种反常更凸显了东南亚地区民主实践模式与政治科学研究之间的巨大差距。①对于这一论点的详细论述参见作者的其他著作（2013b）。

与之形成鲜明对比的是，在这一地区的半民主和专制政体国家中，多数制规则在议会体制中却颇为流行。比较典型的有马来西亚和新加坡，这两国可以说是纯粹的威斯敏斯特体制在亚洲东部地区唯一的留存，表现为议会至上，相对多数获胜的选举制度，还有对于一党主导的容忍（Case 2004）。②对于新加坡模式的不同解读，参见Rodan（2005）的著作。其他的国家，比如泰国甚至文莱，强大的国王与议会制政府的衔接不能说是非常成功；老挝和越南仍然是典型的封闭和主导型的政治体制与相对开放的市场经济的结合；柬埔寨是一个典型的选举型专制的例子，尤其是柬埔寨人民党在2006年宣布所谓的“2/3规则”之后，彻底放弃了仅存的议会权力分享的制度（Reilly 2011）；在本文写作之时，缅甸重新召集的国会仍然保留了军方的主导地位，尽管全国上下都希望能够向一个更加民主的方向进行改革。

另一个产生相互作用的领域是整体性制度改革的内在固有的矛盾，很多制度改革措施在整体上产生了多重的作用，而这些作用之间有可能是矛盾的。因此，很多希望建立基于对选区负责的选举制度的国家，比如泰国，原本希望这种选民与每个代表联系紧密的制度可以提高政治体系的回应度，但是却直接影响了另一个目标——对于建立一种更注重国家利益的、更有组织的政党体系的愿景——的实现，因为对选区更加负责的体系与比例代表制相比，总体来说难以提升国家层面的政党的团结。与之相类似的是，印尼 2009年采用的开放名单选举制，其本意是为了增强独立候选人与支持者之间的联系，但却带来了同党候选人之间互相竞争从而削弱党内团结的后果（Rich 2012）。

如果从一个比较的视角来观察，这一地区的制度化改革缺乏条理性。菲律宾为这种无序性提供了一个典型的例证，在选举过程的很多规则方面——对公共财政进行限制、以候选人为中心的写票制度、政党轮替的频率——都超出了其本身的目的，而影响了政治体制的巩固。此外，尽管政党名单席位使菲律宾的政治体制更具代表性，但是因为组织提名代表的当选率太低，使得候选人“更喜欢代表少数利益，主流政党和政治家们更倾向于脱离有组织性的竞选，而去代表那些边缘化团体的利益，并竞争这些团体中的政党名单”（Hicken 2008:95），菲律宾只好颁布规定，禁止5个最大的政党参与团体中的政党名单席位的竞争，并且每个政党名单无论其得票有多少，都不得在一个团体中获得3个以上的席位，但是这又刺激了代表底层利益的组织大量产生。这所有的改革措施明显是缺乏条理性的表现，并且影响了政党政治的发展。

最后一个互动是制度设计与公众意见之间的互动。对于东南亚地区强调多数主义政治模式的解释，有一个显而易见的理由，就是这种模式有利于协调精英与大众之间的意见，从而抓住其关键的要素。在对亚洲东部地区的民意测验中，可以持续地看到对于稳定民主的高度支持，甚至这种支持已经变成了一种准则性的概念，但是这个民主的概念与通常西方环境中所讲的民主概念有明显的不同。有专家发现，在亚洲国家对于民主的高支持度的同时，通常也伴随着对于多元化的低支持度，亚洲国家民主的一个鲜明特点就是公众对于价值多元和保护少数派权利的支持极其缺乏（Albritton and Bureekul 2005）。如果从更高的层面上来讲，亚洲东部国家公众对于民主的态度具有强烈的工具性，他们关注的焦点往往集中于民主体制发展经济的能力，而非抽象的所谓自由的理念。

结 论

纵观亚洲东部，通过选举体系改革来增加政治体制稳定性的尝试，往往与政府的治理能力和发展能力联系起来，这在一定程度上是由于精英阶层形成了对于“前发展阶段”政策重要性的共识，从而产生了对于促进政党政治程序化的积极努力，无论是通过选举体制改革（日本和中国台湾），还是把选举体制改革作为宪法体制改革的一部分（泰国或菲律宾），或者直接修改政党相关的法律（印度尼西亚），抑或还有把这3者结合起来的做法，都是基于相似的出发点。同时可以明显看到，大部分改革的核心内容是追求一种更为强大和集中的政党体制，这种政党体制可以有效地聚合社会中的分裂，同时从理论上来说，这种政党体制也可以输出更加稳定和高效的治理能力（Reilly 2006）。

尽管东南亚地区国家进行了大量的努力，但是相较于东北亚地区政党政治的相对成功，比如日本和中国台湾地区，东南亚国家的政党政治仍然是不稳定和欠发达的。①对于这一问题的讨论，参见Croissant和Vokel（2012：243）的著作。在印度尼西亚，选举体制的改革使小党被排除在外，但是这也没有明显促进有利于大党特别是执政党的体系制度化。泰国在 2014年政变之前看上去像一个两党制国家，但是两党之间没有达成对于民主的共识，也没有争取中间选民的竞选策略或是中间化的政策取向。在其他国家，尽管有一些反对党获得成功的案例，在东南亚的半民主或专制国家占据主导性的政党，仍然把这种政党体制作为政治输出的工具，来巩固他们的统治——正如人民行动党在新加坡，巫统在马来西亚，人民党在柬埔寨，共产党在越南和老挝——基于巩固统治地位的制度化倾向明显地超过了反对派所支持的民主化的倾向（Keefer 2011）。

除了这些正在发展（也许是衰退）的支配性政党模式，东南亚地区的民主从总体上来说正陷入衰退，我们很难看到像上一个 10年那样对于选举改革的热情继续下去，尤其是考虑到当前选举体系的改革正反过来攻击那些引入这些改革的政党，正如在泰国、新加坡和柬埔寨发生的那样。对于宪法体制的变更——比如泰国在1997年和2007年进行的宪法改革，或是在菲律宾长期上演的为争取联邦议会制政府而进行的“宪法改革”运动——仍然看不到结果。尽管现在选举民主体制在印度尼西亚、东帝汶和菲律宾得到了制度化巩固，但是民主政府管理的低效率降低了选举体系改革的有效性。至于东南亚的其他国家，由于大众化的反对派通过选举过程无法达到他们的目标，不排除这些反对派在不久的将来寻求宪政体制以外的路线来寻求政治体制的改革。

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（原载威廉·凯斯主编《东南亚民主化》一书）

中央党校政法部博士研究生、山东行政学院政治学部讲师 蓝恭彦 译

*作者本杰明·雷利（Benjamin Reilly）是研究东南亚地区政治的著名专家，现为澳大利亚莫道克大学公共政策和国际事务学院院长，联合国和澳大利亚政府高级顾问，曾任澳大利亚国立大学克劳福德公共政策学院民主化研究中心主任。