区域基本公共服务一体化水平测度

2017-08-23武义青赵建强

经济与管理 2017年4期

武义青　赵建强

摘要：在基本公共服务一体化形成机制与构成要素理论探索基础上，构建基本公共服务一体化水平的测量指标体系，采用地方公共财政支出中教育、社保就业、医疗卫生以及公共文化等方面的数据构造基本公共服务一体化指数，并对京津冀和长三角地区基本公共服务一体化指数分别进行测算。结果发现，京津冀三地基本公共服务一体化指数总体处于较低水平，长三角地区则明显较高，且呈现明显上升趋势。

关键词：基本公共服务；测度；指标体系；一体化指数

中图分类号：F127；D630 文献标识码：A 文章编号：1003-3890（2017）04-0011-06

一、引言

大力推动基本公共服务一体化建设是全面建成小康社会的基础性工程。到2020年全面建成小康社会，是中国共产党确定的“两个一百年”奋斗目标的第一个百年奋斗目标，也是“十三五”规划的核心目标。这必然要求在加速发展中缩小区域差距和城乡差距。公共服务一体化建设则是缩小区域和城乡经济社会差距的最重要的抓手。为推进基本公共服务一体化的进程，迫切需要对区域基本公共服务一体化水平进行准确测量。准确测量是推进基本公共服务一体化的关键环节。通过对基本公共服务一体化水平的评测，可以获取大量的信息，多角度、多领域了解基本公共服务水平的变化趋势和幅度，分析其内在发生机制。因此基本公共服务水平的测量结果，能为各级政府设计与实施相关政策，统筹区域与城乡发展，实施精准扶贫与缩小区域差距提供依据。此外，准确的测量结果也是政府内部自我监测的重要指标和参照，是监督和激励有关部门工作进展的重要抓手。推动基本公共服务一体化水平测量，是加快实现基本公共服务一体化的关键环节，必须给予高度重视。为此，本文对区域基本公共服务一体化水平测量进行研究探索。

二、文献回顾

学界对基本公共服务很早就给予了关注。萨缪尔森（Samuelson）[1]、马斯格雷夫（Musgrave）[2]、布坎南（Buchanan）[3]等从公共物品角度阐释了基本公共服务的含义，论述了公共服务具有的经济和政治功能。国内学者唐钧（2006）[4]、张立荣（2011）[5]等也对基本公共服务的内涵进行了讨论。陈昌盛等（2007）[6]、安体富等（2008）[7]、卢洪友（2012）[8]、胡鞍钢等（2013）[9]对特定地区基本公共服务水平进行评估。另外，部分学者如肖海平（2011）[10]、庞明礼等（2012）[11]尝试对公共服务均等化水平进行了测算。黄小平等（2008）[12]、欧阳琼等（2011）[13]、王晓洁（2012）[14]、余游（2012）[15]、杨光（2015）[16]等对地区公共服务水平或者特定服务水平的差异进行了测算。赵林等（2015）[17]、李彬等（2015）[18]则对地方公共服务质量差异给予了关注。李伟等（2014）[19]、贾晓俊等（2015）[20]则对造成地方基本公共服务水平非均等的内在原因与机制进行了分析判断。在基本公共服务一体化方面，有部分学者多从城乡一体化的视角进行分析。综上所述，有关基本公共服务的研究文献相当丰富，对基本公共服务的内涵外延的认知也已经形成共识，对基本公共服务水平以及均等化水平开展了测量，但学界对基本公共服务一体化的认知还未形成共识，对基本公共服务一体化水平的测量还需要进一步探索，以揭示公共服务一体化实现程度的内在差异。

三、概念界定与理论模型

（一）基本公共服务一体化的内涵

1. 基本公共服务的内涵。许多学者对基本公共服务的内涵进行了阐释，胡祖才认为，基本公共服务是指建立在一定社会共识基础上，根据一国经济社会发展阶段和总体水平，为维持本国经济社会的稳定、基本的社会正义和凝聚力，保护个人最基本的生存权和发展权，为实现人的全面发展所需要的基本社会条件，向全体社会成员提供的一种公共服务，不因社会成员地位、年龄和地域的不同而有所差别[21]。

基本公共服务包括三个基本方面，一是为保障人类的基本生存权而提供的基本服务，涵盖基本就業保障、基本养老保障、基本生活保障等；二是为满足基本尊严和基本能力的服务，包括基本的教育和文化服务；三是满足基本健康的需要而提供的服务，主要包括公共卫生和基本医疗服务。当然随着经济的发展和人民生活水平的提高，一个社会基本公共服务的范围会逐步扩展。

2. 基本公共服务一体化内涵。基本公共服务一体化是一个过程，也是一种制度安排，是为实现基本公共服务区域或者不同群体均等化目的而设计的关于基本公共服务供给的一系列制度或规则体系。基本公共服务一体化的核心内涵是实现基本公共服务均衡发展。基本公共服务均衡的实质在于政府通过深化改革，建立与完善教育、住房、就业、卫生医疗等领域内的制度建设，保障公民享有基本公共服务权利，用基本公共服务结果和机会均等来抑制社会的不平等。具体来看，要通过人、财、物等各种资源在一定空间范围内合理布局，建立跨区域资源共享机制，基本实现城乡间、地区间在基本公共教育、劳动就业、卫生医疗、养老服务等各种公共资源配置的均衡。从微观层面来看，体现为服务领域内资源配置与服务结果的均衡，以解决公众的住房难、上学难、看病难、就业难等问题，使全体社会成员均等地享有住房、教育、医疗、劳动的权利与机会。

（二）公共服务一体化测度模型构建

在基本公共服务一体化推进过程中，一体化水平的实现程度不仅仅体现为基本公共服务水平差异化程度的变化，也体现为公共服务供给行为的差异以及相关制度安排的变化。公共服务一体化表现为供给制度一体化、服务供给一体化与供给行为一体化，三个方面相互影响，形成螺旋结构，是一体化过程的三个链条，彼此互相作用，见图1。其中制度是支撑，供给是具体行为，供给水平是具体结果。对区域公共服务一体化程度进行测度，需要从上述三方面入手。用数理模型表示如下。

f=（is，ps，rs）

其中is为制度，ps为供给行为，rs为结果。

四、指标体系设计

（一）指标选取原则

指标体系涉及基础教育、基础医疗卫生、公共就业服务和基本社会保障四方面，容量较大，可供选择的指标较多，因而筛选指标时主要遵循以下原则。

1. 可操作性原则。为达到测度的目的，指标选取应重点关注其数据获取难易度特征，尽量选取能够从统计年鉴中直接获取或者换算的指标。指标选取的计算量度和计算方法必须一致统一，各指标尽量简单明了、便于收集，具有可比性，能比较出不同地区区域一体化实现程度的差异，以及动态变化的趋势。

2. 系统性原则。各指标之间要有一定的逻辑关系，反映公共服务一体化过程内在规律和特征，多角度、多侧面反映公共服务一体化水平。每一个子系统由一组指标构成，各指标之间相互独立，又彼此联系，共同构成一个有机统一体。指标体系的构建具有层次性，自上而下，从宏观到微观层层深入，形成一个不可分割的评价体系。

3. 客观性原则。评价指标的选择必须遵循客观原则。评价指标应具有较高的代表性，不能过多过细，过于繁琐，相互重叠，不能过少过简，避免指标信息遗漏，出现错误、不真实现象，要真实客观地反映基本公共服务特点和状况，能全面客观地反映各指标之间的真实关系。

（二）指标体系构建

按照基本公共服务构成要素将评价维度确定为基本教育服务一体化、基本社保和就业一体化、基本医疗与卫生服务一体化以及公共文化服务一体化等四个方面。每个维度下面都设有行为指标、结果指标与制度指标，具体见表1。

五、京津冀与长三角基本公共服务一体化指数的初步测算

前文给出的模型与测量指标为我们测算基本公共服务一体化指数提供了方向，但由于数据资料获取比较困难，为此我们选取中国统计年鉴中京津冀三地财政支出中教育、医疗、社保、文化部分的支出中京津冀与长三角省市之间差距进行了初步测算，并据此生成了京津冀与长三角基本公共服务一体化指数。具体测算方法见公式（1）和公式（2）。

公式（1）中Jt代表京津冀年度的基本公共服务一体化指数，je，t、js，t、jw，t、jc，t则分别代表京津冀教育服务、社保就业、医疗卫生、公共文化指数。公式（2）中Rt则为长三角地区年度的基本公共服务一体化指数，re，t、rs，t、rw，t、rc，t分别代表教育服务、社保就业、医疗卫生、公共文化指数。B、T、H、S、J、Z分别为北京、天津、河北、上海、江苏、浙江等省市特定年度在教育服务、社保就业、医疗卫生、公共文化领域的人均财政支出水平。计算结果见表2和表3。

由表2、表3可知，京津冀三地基本公共服务一体化指数呈现出低水平锁定状态，最大值不超过0.4，最小值0.29，总体处于较低水平。长三角地区则呈现出不同的趋势，2000—2007年与京津冀地区相当，但2008年以后长三角地区基本公共服务一体化指数明显上升，从2007年0.35，上升到2014年接近0.6的水平。具体来看，在公共教育服务方面，京津冀地区2000年为0.30，2014年为0.34，变化幅度很小，同期长三角地区则从0.31上升到0.656。在社保与就业方面京津冀地区经历了一个下滑到长期稳定的过程，从2000年0.61下降到2004年的0.34，此后经历了一些微小的起伏，2014年为0.394，而同期长三角地区也经历了下降再上升的过程，从2000年的0.35下降到2007年的0.16，然后逐渐上升，到2014年的0.409。在医疗卫生服务方面，京津冀地区从0.213上升到2014年的0.486，长三角地区则从2000年的0.25上升到2014年的0.68，与长三角地区相比京津冀地区的变化幅度非常微小。公共文化方面，京津冀地区从2000年的0.29下降到2009年的0.13，随后逐渐上升到2014年0.25，长三角地区从2000年的0.36上升到2014年的0.63，变化显著。总之，在各个方面长三角地区都呈现出差距缩小的变化趋势，京津冀地区则在多个方面都保持了固化的状态。就2014年的水平而言，京津冀地区基本公共服务一体化水平为0.37，远未达到学界认可的0.7左右的合理区间。同期长三角地区基本公共服务一体化水平则为0.59，虽与0.7的标准还有距离，但考虑到长三角地区基本公共服务一体化水平一直呈现稳步上升态势，0.59的水平大体处于可接受范围。

京津冀基本公共服务一体化水平处于较低水平的原因在于三地间公共财政收入水平的巨大落差，且未随着时间的推移呈现收窄的迹象。统计资料显示，北京和天津地方財力水平上升很快，而河北则上升较慢，2000年人均财力尚处于中游水平在全国排17位，人均支出为22位。但此后人均财政收入在全国的位次逐渐下降。2014年河北省人均财政收入在全国居28位，人均支出水平则居第31位。同期内，长三角三地之间人均公共财政收入相对水平则逐渐拉近，为三地基本公共服务一体化水平提升提供了财力基础。

六、主要建议

前文分析显示，由于地区间巨大财力差距导致京津冀基本公共服务一体化水平长期处于较低水平，且未有明显改善。这种状况引发了一系列的负面效应，一方面导致相对落后地区的河北人才、技术的吸引力逐渐下降，区域竞争力不足，燕山、太行山连片贫困区的问题难以解决，另一方面北京集聚了大量的人口，造成了严重的大城市病，这些问题的解决迫在眉睫。

京津冀基本公共服务一体化水平提升的主要制约因素是，河北省人均财力水平上与其他省份尤其是京津两市存在较大差距，且短期内难以依靠河北自身力量解决。为达到尽快提升区域基本公共服务一体化水平的目的，需要在财政制度设计上进行创新，加大财政在纵向与横向转移支付力度，提升河北的财力水平，缩小三地人均财政收入上的巨大差距。

此外，京津冀地区也需要强化在教育、医疗等领域的体制创新。在基础教育方面，河北省教育管理部门应该尝试推动京津高水平中小学与河北中小学合作成立教育集团，或鼓励其在河北开办分支机构，以推动先进教育理念的扩散和传播，满足落后地区居民对高水平基础教育的需求。高等教育方面，要积极推动教育资源对接，加快区域内高校在办学资源共享、学科共建等方面的合作等。在医疗领域，河北省应与北京积极协商，尝试采取一些特殊的政策引导方式，鼓励成立跨区域的医疗联合体。建立健全区域内双向转诊和检查结果互认制度，强化优质医疗资源对落后地区的辐射带动功能，提高河北的基础医疗水平与基层医疗机构医疗服务能力，逐步形成高水平公立医院与基层医疗卫生机构之间的分工协作、层级就诊网络，解决人民群众看病难与看病贵的问题，同时也缓解高水平医院就诊患者过多的压力。

参考文献：

[1]SAMUELSON P A. The pure theory of public expenditure[J]. The review of economics and statistics，1954 （36）：387-389.

[2]MUSGRAVE R A，PEACOCK A T. Classics in the theory of public finance[M]. Palgrave Macmillan UK，1958.

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